"La nación que marque una gran distinción entre sus estudiosos y sus guerreros, conseguirá que su pensamiento sea formulado por cobardes y que sus guerras sean peleadas por estúpidos"
Tucídides
Introducción
Desde que nacimos como República, la defensa de la independencia, soberanía e integridad territorial ha reposado preponderantemente sobre los ciudadanos uniformados, sin embargo la seguridad siempre se ha regido por la decisión política de su máximo dirigente y nos ha costado -a todos los peruanos a lo largo de la historia- la grave pérdida de unos 700 mil kilómetros cuadrados de nuestro territorio nacional.
Pérdidas originadas por falta de capacidad gerencial política o desconocimiento de la administración estatal, y una disminuida visión estratégica, conjugada con un enfrentamiento cíclico, sino aversión, al aparato de la Defensa, que ha tenido como consecuencia que se disminuya y se soslaye la necesidad de articular el poder y potencial nacional, en provecho de los intereses y objetivos nacionales, que tanto hemos tardado en identificar -en consenso- y que aún nos resistimos a asimilar de manera concreta y real.
Es así que nuestro Acuerdo Nacional, incluyendo términos rechazados en algún momento, reza en su Novena Política de Estado que “Nos comprometemos a mantener una política de seguridad nacional que garantice la independencia, soberanía integridad territorial y la salvaguarda de los intereses nacionales. Consideramos que ésta es una tarea que involucra a la sociedad en su conjunto, a los organismos de conducción del Estado, en especial a las Fuerzas Armadas, en el marco de la Constitución y las leyes. En tal sentido, nos comprometemos a prevenir y afrontar cualquier amenaza externa o interna que ponga en peligro la paz social, la seguridad integral y el bienestar general.”
Bajo este punto de partida, concurrente con nuestra Constitución Política del Estado, así como con los grandes lineamientos promovidos por el hoy Centro de Altos Estudios Nacionales -en sus más de 50 años de vida institucional- y con el interés de muchos peruanos representados por el Ministerio de Defensa en la sociedad política y por la Universidad Peruana como también de algunos Organismos no Gubernamentales de nuestra sociedad civil, anhelo con el optimismo y fe de ciudadano y soldado de la Patria, que podremos -en el más breve plazo- disponer finalmente una adecuada Política y Estrategia de Seguridad Nacional.
Nuestra legislación, norma la organización y responsabilidades del “Sistema de Seguridad y Defensa Nacional” y reconoce la participación en él, de todos los organismos públicos, personas naturales y jurídicas de nacionalidad peruana; por lo tanto es de vital importancia contribuir permanentemente para nutrirlo, mejorar su organización, aclarar conceptos, retroalimentar su funcionamiento y sobretodo observar atentamente el escenario dentro del cual nos encontramos, para mantener firme el rumbo hacia nuestros intereses nacionales. Las presentes reflexiones tienen este singular propósito.
Seguridad y Defensa Nacional
Seguridad y Defensa, son conceptos básicos que debemos comprender en su debida amplitud. Empezaremos por examinar las definiciones de nuestros países vecinos:
Tucídides
Introducción
Desde que nacimos como República, la defensa de la independencia, soberanía e integridad territorial ha reposado preponderantemente sobre los ciudadanos uniformados, sin embargo la seguridad siempre se ha regido por la decisión política de su máximo dirigente y nos ha costado -a todos los peruanos a lo largo de la historia- la grave pérdida de unos 700 mil kilómetros cuadrados de nuestro territorio nacional.
Pérdidas originadas por falta de capacidad gerencial política o desconocimiento de la administración estatal, y una disminuida visión estratégica, conjugada con un enfrentamiento cíclico, sino aversión, al aparato de la Defensa, que ha tenido como consecuencia que se disminuya y se soslaye la necesidad de articular el poder y potencial nacional, en provecho de los intereses y objetivos nacionales, que tanto hemos tardado en identificar -en consenso- y que aún nos resistimos a asimilar de manera concreta y real.
Es así que nuestro Acuerdo Nacional, incluyendo términos rechazados en algún momento, reza en su Novena Política de Estado que “Nos comprometemos a mantener una política de seguridad nacional que garantice la independencia, soberanía integridad territorial y la salvaguarda de los intereses nacionales. Consideramos que ésta es una tarea que involucra a la sociedad en su conjunto, a los organismos de conducción del Estado, en especial a las Fuerzas Armadas, en el marco de la Constitución y las leyes. En tal sentido, nos comprometemos a prevenir y afrontar cualquier amenaza externa o interna que ponga en peligro la paz social, la seguridad integral y el bienestar general.”
Bajo este punto de partida, concurrente con nuestra Constitución Política del Estado, así como con los grandes lineamientos promovidos por el hoy Centro de Altos Estudios Nacionales -en sus más de 50 años de vida institucional- y con el interés de muchos peruanos representados por el Ministerio de Defensa en la sociedad política y por la Universidad Peruana como también de algunos Organismos no Gubernamentales de nuestra sociedad civil, anhelo con el optimismo y fe de ciudadano y soldado de la Patria, que podremos -en el más breve plazo- disponer finalmente una adecuada Política y Estrategia de Seguridad Nacional.
Nuestra legislación, norma la organización y responsabilidades del “Sistema de Seguridad y Defensa Nacional” y reconoce la participación en él, de todos los organismos públicos, personas naturales y jurídicas de nacionalidad peruana; por lo tanto es de vital importancia contribuir permanentemente para nutrirlo, mejorar su organización, aclarar conceptos, retroalimentar su funcionamiento y sobretodo observar atentamente el escenario dentro del cual nos encontramos, para mantener firme el rumbo hacia nuestros intereses nacionales. Las presentes reflexiones tienen este singular propósito.
Seguridad y Defensa Nacional
Seguridad y Defensa, son conceptos básicos que debemos comprender en su debida amplitud. Empezaremos por examinar las definiciones de nuestros países vecinos:
ECUADOR
La seguridad nacional es una condición en la cual el Estado considera la inexistencia de cualquier forma de agresión externa, presión política y coerción, de modo que se creen las condiciones necesarias para que la nación encuentre un ambiente de paz, bienestar y desarrollo.
La defensa nacional constituye todas las acciones coordinadas por una nación para desarrollar una capacidad de protección efectiva de su población, recursos, patrimonio cultural e intereses, que le permita enfrentar cualquier tipo de amenaza o agresión actual o potencial, con el propósito de garantizar un estado de convivencia pacífica de la sociedad.
La defensa nacional constituye todas las acciones coordinadas por una nación para desarrollar una capacidad de protección efectiva de su población, recursos, patrimonio cultural e intereses, que le permita enfrentar cualquier tipo de amenaza o agresión actual o potencial, con el propósito de garantizar un estado de convivencia pacífica de la sociedad.
COLOMBIA
Es la acción integrada de las autoridades y la comunidad, para garantizar la certeza del ejercicio de los derechos y libertades de todos los habitantes del territorio nacional, en orden a preservar la convivencia ciudadana.
Es la integración y acción coordinada del Poder Nacional para perseguir, enfrentar y contrarrestar en todo tiempo y cualquier momento, todo acto de amenaza o agresión de carácter interno o externo que comprometa la soberanía e independencia de la Nación, su integridad territorial y el orden constitucional.
Es la integración y acción coordinada del Poder Nacional para perseguir, enfrentar y contrarrestar en todo tiempo y cualquier momento, todo acto de amenaza o agresión de carácter interno o externo que comprometa la soberanía e independencia de la Nación, su integridad territorial y el orden constitucional.
BRASIL
Condición que permite al país la preservación de la soberanía y la integridad territorial, la realización de sus intereses nacionales, libre de presiones y amenazas de cualquier naturaleza, y la garantía a los ciudadanos del ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales.
Conjunto de medidas y acciones del Estado, con énfasis en la expresión militar, para la defensa del territorio, la soberanía y los intereses nacionales contra amenazas preponderantemente externas, potenciales o manifiestas.
Conjunto de medidas y acciones del Estado, con énfasis en la expresión militar, para la defensa del territorio, la soberanía y los intereses nacionales contra amenazas preponderantemente externas, potenciales o manifiestas.
BOLIVIA
Seguridad interna: está ligada estrechamente a las amenazas que pueden obstaculizar el desarrollo y la seguridad interna, entre las que se encuentran la corrupción, delincuencia, inestabilidad política, tráfico de armas, narcotráfico, terrorismo.
La seguridad y defensa nacional, como un sistema integrado con el objeto de neutralizar, rechazar o destruir cualquier acción tendente a vulnerarlas.
Seguridad externa: cuenta con los mecanismos institucionales proporcionados por la defensa y la diplomacia. Tiene que ver con la independencia nacional, integridad territorial y soberanía nacionales.
CHILE
La seguridad y defensa nacional, como un sistema integrado con el objeto de neutralizar, rechazar o destruir cualquier acción tendente a vulnerarlas.
Seguridad externa: cuenta con los mecanismos institucionales proporcionados por la defensa y la diplomacia. Tiene que ver con la independencia nacional, integridad territorial y soberanía nacionales.
CHILE
Es el producto de un conjunto de actividades que el Estado realiza para avanzar hacia el logro de sus objetivos, resguardar los intereses nacionales en relación con riesgos, amenazas o interferencias importantes.
Es una de las funciones básicas del Estado. Se la observa en tanto conjunto de actividades que tienen como efecto salvaguardar determinados bienes vitales para el país. Brinda por una parte, protección a la población, al territorio y a los bienes y actividades que se desarrollan dentro de las fronteras nacionales y concurre, por la otra a apoyar la gestión de la política exterior de Chile.
La seguridad consiste en una condición que se desea establecer para que se realicen los fines del Estado y de la Nación, particularmente los del desarrollo social y económico.
En la VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, realizada en Noviembre de 2004 en Quito-Ecuador, la distinción entre Seguridad y Defensa no se mencionó directamente en las discusiones. Estaba implícito que el tratamiento de las nuevas problemáticas de la seguridad, en una reunión de esta naturaleza, supone considerar la participación de las Fuerzas Armadas en estos escenarios. Particularmente los países del Cono Sur propusieron tanto la consideración de la distinción entre seguridad y defensa, como la necesidad de ajustarse a los marcos legales internos.
Nuestras definiciones oficiales sobre el particular refieren a la Seguridad como “la situación en la cual el Estado tiene garantizado su independencia, soberanía e integridad y, la población los derechos fundamentales establecidos en la Constitución”; y a la Defensa Nacional como “el conjunto de medidas, previsiones y acciones que el Estado genera, adopta y ejecuta en forma integral y permanente, se desarrolla en los ámbitos externo e interno”, precisando que “La Política de Seguridad y Defensa Nacional es una Política de Estado que tiene por finalidad orientar la selección, preparación y utilización de los medios del Estado para la obtención y mantenimiento de la Seguridad Nacional, tanto en el frente externo como en el interno”
Entonces, cuando nos referimos al término Seguridad, debemos observar dos connotaciones: la Seguridad como “efecto”[1] y “la expresión global, activa y permanente de la defensa nacional[2]”, por lo que inferimos que la Defensa es un concepto más específico que la Seguridad; y así cuando antaño hablábamos de “Defensa Nacional” primero, “Seguridad Integral” después, o como hoy “Seguridad y Defensa Nacional” o simplemente “Seguridad Nacional” nos referimos a ese concepto amplio, estratégico, global, del cual la Defensa es solo uno de sus “instrumentos” y al cual se unen los otros tres ya conocidos: Político (Diplomático), Económico y de Información, que clásicamente denominábamos como “dominios” o “campos”, y que tal vez por ello su participación era más pasiva y hasta tal vez nula, por no tenerse ese concepto de “instrumento del poder nacional”, que le da mayor relevancia, mayor vigor. De esta manera, la preconcebida y renovada sentencia que la “Seguridad y Defensa Nacional es tarea de todos”, no queda en la simple frase retórica, sino que se traslada a la asignación de tareas para asegurar la independencia, soberanía e integridad nacional, conduciendo a la Nación conforme a nuestros “intereses nacionales”, que permitan el cumplimiento de nuestros grandes objetivos, los cuales deben ser necesariamente identificados y reconocidos como propios, por todos los peruanos.
Determinación de las amenazas
Para entender la amplitud de la Seguridad Nacional, es indispensable que concibamos a nuestro país dentro del contexto global y regional en el cual nos encontramos, a fin de evitar el infantil error de comparar nuestras necesidades de seguridad nacional con los de otros países como Costa Rica, Estados Unidos de América o cualquiera de nuestros vecinos. Tenemos realidades diferentes, posiciones geopolíticas distintas, intereses tal vez parecidos, pero jamás iguales.
Los países son como las personas, se parecen, pero son realidades únicas, donde pueden existir generalidades, sin embargo siempre requerirán de un estudio y tratamiento especial para sus particularidades, más aun cuando se aborda los asuntos de la Seguridad Nacional, porque para un país, este tema es análogo con la vida de una persona, con la gran diferencia que los países nacen, crecen, se desarrollan o mueren.
Un país como el nuestro –saqueado desde el tiempo de la colonia – ha podido mantenerse como tal, debido a su inmensa riqueza natural; cualquier otro sin esta riqueza o sin norte a la vista, hubiera fenecido inexorablemente. Por ello, el Acuerdo Nacional, constituye un esfuerzo muy importante, que nos permite unificar la visión del país que queremos: un Perú que acoja plenamente el sistema democrático, donde reine el estado de derecho con equidad y justicia, contando con un Estado eficiente, transparente y descentralizado que promueva la competitividad económica, a fin de lograr el desarrollo nacional y el bienestar integral de su población.
Tan elocuente prospectiva imagen, lamentablemente no podrá ser lograda sin antes lidiar con las ambigüedades, incertidumbres y fricciones propias de nuestra situación interna y externa, razón por la que sería iluso pensar que no nos enfrentaremos a problemas e intereses que colisionen con los nuestros.
Es una de las funciones básicas del Estado. Se la observa en tanto conjunto de actividades que tienen como efecto salvaguardar determinados bienes vitales para el país. Brinda por una parte, protección a la población, al territorio y a los bienes y actividades que se desarrollan dentro de las fronteras nacionales y concurre, por la otra a apoyar la gestión de la política exterior de Chile.
La seguridad consiste en una condición que se desea establecer para que se realicen los fines del Estado y de la Nación, particularmente los del desarrollo social y económico.
En la VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, realizada en Noviembre de 2004 en Quito-Ecuador, la distinción entre Seguridad y Defensa no se mencionó directamente en las discusiones. Estaba implícito que el tratamiento de las nuevas problemáticas de la seguridad, en una reunión de esta naturaleza, supone considerar la participación de las Fuerzas Armadas en estos escenarios. Particularmente los países del Cono Sur propusieron tanto la consideración de la distinción entre seguridad y defensa, como la necesidad de ajustarse a los marcos legales internos.
Nuestras definiciones oficiales sobre el particular refieren a la Seguridad como “la situación en la cual el Estado tiene garantizado su independencia, soberanía e integridad y, la población los derechos fundamentales establecidos en la Constitución”; y a la Defensa Nacional como “el conjunto de medidas, previsiones y acciones que el Estado genera, adopta y ejecuta en forma integral y permanente, se desarrolla en los ámbitos externo e interno”, precisando que “La Política de Seguridad y Defensa Nacional es una Política de Estado que tiene por finalidad orientar la selección, preparación y utilización de los medios del Estado para la obtención y mantenimiento de la Seguridad Nacional, tanto en el frente externo como en el interno”
Entonces, cuando nos referimos al término Seguridad, debemos observar dos connotaciones: la Seguridad como “efecto”[1] y “la expresión global, activa y permanente de la defensa nacional[2]”, por lo que inferimos que la Defensa es un concepto más específico que la Seguridad; y así cuando antaño hablábamos de “Defensa Nacional” primero, “Seguridad Integral” después, o como hoy “Seguridad y Defensa Nacional” o simplemente “Seguridad Nacional” nos referimos a ese concepto amplio, estratégico, global, del cual la Defensa es solo uno de sus “instrumentos” y al cual se unen los otros tres ya conocidos: Político (Diplomático), Económico y de Información, que clásicamente denominábamos como “dominios” o “campos”, y que tal vez por ello su participación era más pasiva y hasta tal vez nula, por no tenerse ese concepto de “instrumento del poder nacional”, que le da mayor relevancia, mayor vigor. De esta manera, la preconcebida y renovada sentencia que la “Seguridad y Defensa Nacional es tarea de todos”, no queda en la simple frase retórica, sino que se traslada a la asignación de tareas para asegurar la independencia, soberanía e integridad nacional, conduciendo a la Nación conforme a nuestros “intereses nacionales”, que permitan el cumplimiento de nuestros grandes objetivos, los cuales deben ser necesariamente identificados y reconocidos como propios, por todos los peruanos.
Determinación de las amenazas
Para entender la amplitud de la Seguridad Nacional, es indispensable que concibamos a nuestro país dentro del contexto global y regional en el cual nos encontramos, a fin de evitar el infantil error de comparar nuestras necesidades de seguridad nacional con los de otros países como Costa Rica, Estados Unidos de América o cualquiera de nuestros vecinos. Tenemos realidades diferentes, posiciones geopolíticas distintas, intereses tal vez parecidos, pero jamás iguales.
Los países son como las personas, se parecen, pero son realidades únicas, donde pueden existir generalidades, sin embargo siempre requerirán de un estudio y tratamiento especial para sus particularidades, más aun cuando se aborda los asuntos de la Seguridad Nacional, porque para un país, este tema es análogo con la vida de una persona, con la gran diferencia que los países nacen, crecen, se desarrollan o mueren.
Un país como el nuestro –saqueado desde el tiempo de la colonia – ha podido mantenerse como tal, debido a su inmensa riqueza natural; cualquier otro sin esta riqueza o sin norte a la vista, hubiera fenecido inexorablemente. Por ello, el Acuerdo Nacional, constituye un esfuerzo muy importante, que nos permite unificar la visión del país que queremos: un Perú que acoja plenamente el sistema democrático, donde reine el estado de derecho con equidad y justicia, contando con un Estado eficiente, transparente y descentralizado que promueva la competitividad económica, a fin de lograr el desarrollo nacional y el bienestar integral de su población.
Tan elocuente prospectiva imagen, lamentablemente no podrá ser lograda sin antes lidiar con las ambigüedades, incertidumbres y fricciones propias de nuestra situación interna y externa, razón por la que sería iluso pensar que no nos enfrentaremos a problemas e intereses que colisionen con los nuestros.
En otras palabras, el país que queremos, sólo lo tendremos cuando estemos seguros de no tener interferencias que amenacen nuestros propósitos nacionales. Y para saber cuales son las amenazas que pueden afectarnos, no sólo debemos apreciar nuestro contexto externo próximo, regional y global, ni tampoco sólo nuestros problemas internos, ni los dos conjugados. Requerimos también tener en cuenta aquellos intereses ajenos que interfieren a nuestros intereses nacionales, al igual que los intereses ajenos que podemos afectar en la persecución de los nuestros, sumando a todo lo anterior, los efectos que se produzcan en cada situación particular.
Este conjunto de variables son las que debemos considerar para determinar las amenazas a nuestra Seguridad Nacional. Así, probablemente encontraremos muchas más de las que algunos “especialistas” predican con suma irresponsabilidad, sobretodo cuando enfatizan que en “nuestro mundo global las amenazas están enmarcadas al narcotráfico, terrorismo y a la depredación del medio ambiente”, por considerar que “al haberse terminado la guerra fría, no se vislumbran amenazas tradicionales”. Tales ligerezas, han sido rebatidas con los hechos: en los 90, mediante el conflicto con el Ecuador, y hoy en día no sólo con las necesidades e intereses de nuestro sureño vecino, sino también con los intereses geopolíticos del Presidente de Venezuela, que incluye su influencia en Bolivia y que podrían verse reforzados ante la eventualidad que el izquierdista Rafael Correa triunfe en la Segunda Vuelta de las elecciones presidenciales de Ecuador, previstas para el mes de Noviembre próximo. Entonces, no es correcto sugerir que las amenazas tradicionales son definitivamente ajenas a nuestra Realidad Nacional.
La determinación de las amenazas a la Seguridad Nacional, es todo un proceso de toma de decisiones, en que la recolección de Inteligencia es elemental y no debe ser soslayada. Sin embargo, muy a pesar nuestro, el Sistema de Inteligencia Nacional - dislocado en repetidas oportunidades por nuestros gobernantes – en la actualidad no estaría en condiciones de responder apropiadamente a las necesidades de los funcionarios encargados de diseñar las Políticas y Estrategias. Obviamente, es posible disponer de aproximaciones muy cercanas, en base a la información disponible de fuente abierta, pero siempre existirá el requerimiento de precisiones importantes, así como nuevas y mayores necesidades, no solamente en el proceso de determinación de las amenazas a la Seguridad Nacional, sino también en el curso del Proceso de Decisión para la formulación de la Política Nacional y de la Estrategia de Seguridad Nacional.
Los Instrumentos del Poder Nacional
Muchos podrán discutir la cantidad y nomenclatura de los Instrumentos del Poder Nacional; pero cualquiera sean las posiciones existentes al respecto, es fundamental reconocerlos en su totalidad amplitud, para desterrar finalmente otro común error de centrarse únicamente en el Instrumento Militar. Revisemos algunas generalidades de ellos.
La Economía Nacional, constituye un poder que debemos valorar con especial atención. Sin la acumulación de riqueza muy poco puede lograrse. El poder de la economía es la esencia de todo el Poder de una nación, primordialmente por sus efectos que son capaces de lograr influencia en actores internacionales; en consecuencia si los peruanos no nos preocupamos en fortalecerla, estaremos negándonos la posibilidad de disponer de un instrumento que permita asegurar nuestra existencia como país.
La Diplomacia, es el instrumento que debe asegurar los intereses nacionales mediante el empleo de la negociación y la persuasión, además de mantener positivamente las relaciones con la comunidad internacional, de manera tal de que en ese contexto, nuestros intereses nacionales se encuentren convenientemente respaldados con el objetivo principal de vencer en la mesa de negociaciones.
Un equivocado empleo de la Diplomacia no hizo otra cosa que negociar mal y “regalar” nuestros territorios cuando militarmente conseguimos victorias inobjetables en el pasado; pero una buena aplicación de la Diplomacia, puede permitir disponer de Tratados y Convenios que favorezcan nuestros propósitos y que eviten cualquier tipo de conflagración, lo cual permitirá que el país continúe trabajando para mejorar su desarrollo. Esta posibilidad, no debe llevarnos al argumento que disponiéndose de una efectiva Diplomacia -que evita conflictos-no existiría la necesidad de efectuar “gastos” en Defensa, porque ello también sería un grave error, sólo basta recordar las palabras de Federico el Grande: ”La Diplomacia sin la fuerza es como la música sin instrumentos”.
En cuanto a la Información como instrumento de la Seguridad Nacional, podríamos resumir su importancia con la frase: “El conocimiento es poder”. Y es que esa antigua y sabia sentencia, tiene doble connotación: Primero parafraseando a Sun Tzu pues, quien sabe más sobre sí mismo y del mundo exterior, estará en mejores condiciones de actuar y vencer. Sin tal conocimiento, no es posible el diseño de estrategia alguna. Adicionalmente el conocimiento, la información pueden ser empleados estratégicamente a fin de moldear el mundo externo, en función de nuestros objetivos.
Este conjunto de variables son las que debemos considerar para determinar las amenazas a nuestra Seguridad Nacional. Así, probablemente encontraremos muchas más de las que algunos “especialistas” predican con suma irresponsabilidad, sobretodo cuando enfatizan que en “nuestro mundo global las amenazas están enmarcadas al narcotráfico, terrorismo y a la depredación del medio ambiente”, por considerar que “al haberse terminado la guerra fría, no se vislumbran amenazas tradicionales”. Tales ligerezas, han sido rebatidas con los hechos: en los 90, mediante el conflicto con el Ecuador, y hoy en día no sólo con las necesidades e intereses de nuestro sureño vecino, sino también con los intereses geopolíticos del Presidente de Venezuela, que incluye su influencia en Bolivia y que podrían verse reforzados ante la eventualidad que el izquierdista Rafael Correa triunfe en la Segunda Vuelta de las elecciones presidenciales de Ecuador, previstas para el mes de Noviembre próximo. Entonces, no es correcto sugerir que las amenazas tradicionales son definitivamente ajenas a nuestra Realidad Nacional.
La determinación de las amenazas a la Seguridad Nacional, es todo un proceso de toma de decisiones, en que la recolección de Inteligencia es elemental y no debe ser soslayada. Sin embargo, muy a pesar nuestro, el Sistema de Inteligencia Nacional - dislocado en repetidas oportunidades por nuestros gobernantes – en la actualidad no estaría en condiciones de responder apropiadamente a las necesidades de los funcionarios encargados de diseñar las Políticas y Estrategias. Obviamente, es posible disponer de aproximaciones muy cercanas, en base a la información disponible de fuente abierta, pero siempre existirá el requerimiento de precisiones importantes, así como nuevas y mayores necesidades, no solamente en el proceso de determinación de las amenazas a la Seguridad Nacional, sino también en el curso del Proceso de Decisión para la formulación de la Política Nacional y de la Estrategia de Seguridad Nacional.
Los Instrumentos del Poder Nacional
Muchos podrán discutir la cantidad y nomenclatura de los Instrumentos del Poder Nacional; pero cualquiera sean las posiciones existentes al respecto, es fundamental reconocerlos en su totalidad amplitud, para desterrar finalmente otro común error de centrarse únicamente en el Instrumento Militar. Revisemos algunas generalidades de ellos.
La Economía Nacional, constituye un poder que debemos valorar con especial atención. Sin la acumulación de riqueza muy poco puede lograrse. El poder de la economía es la esencia de todo el Poder de una nación, primordialmente por sus efectos que son capaces de lograr influencia en actores internacionales; en consecuencia si los peruanos no nos preocupamos en fortalecerla, estaremos negándonos la posibilidad de disponer de un instrumento que permita asegurar nuestra existencia como país.
La Diplomacia, es el instrumento que debe asegurar los intereses nacionales mediante el empleo de la negociación y la persuasión, además de mantener positivamente las relaciones con la comunidad internacional, de manera tal de que en ese contexto, nuestros intereses nacionales se encuentren convenientemente respaldados con el objetivo principal de vencer en la mesa de negociaciones.
Un equivocado empleo de la Diplomacia no hizo otra cosa que negociar mal y “regalar” nuestros territorios cuando militarmente conseguimos victorias inobjetables en el pasado; pero una buena aplicación de la Diplomacia, puede permitir disponer de Tratados y Convenios que favorezcan nuestros propósitos y que eviten cualquier tipo de conflagración, lo cual permitirá que el país continúe trabajando para mejorar su desarrollo. Esta posibilidad, no debe llevarnos al argumento que disponiéndose de una efectiva Diplomacia -que evita conflictos-no existiría la necesidad de efectuar “gastos” en Defensa, porque ello también sería un grave error, sólo basta recordar las palabras de Federico el Grande: ”La Diplomacia sin la fuerza es como la música sin instrumentos”.
En cuanto a la Información como instrumento de la Seguridad Nacional, podríamos resumir su importancia con la frase: “El conocimiento es poder”. Y es que esa antigua y sabia sentencia, tiene doble connotación: Primero parafraseando a Sun Tzu pues, quien sabe más sobre sí mismo y del mundo exterior, estará en mejores condiciones de actuar y vencer. Sin tal conocimiento, no es posible el diseño de estrategia alguna. Adicionalmente el conocimiento, la información pueden ser empleados estratégicamente a fin de moldear el mundo externo, en función de nuestros objetivos.
En la actualidad, gracias al adelanto tecnológico existente, es posible lograr tal finalidad, de modo que se irradie mensajes, noticias, realidades -siempre verdaderas, verosímiles y confiables- que permitan prevenir la falta de información, la desinformación y los conflictos, así como construir el apoyo de la comunidad internacional en favor de nuestros intereses nacionales.
El instrumento militar, es el clásico medio para defender la integridad nacional, por ello, al igual que la Diplomacia, requiere ser organizado adecuadamente, y retroalimentado permanentemente. No razonar de esta forma, nos ha llevado – más de una vez - a situaciones extremas afectando negativamente nuestra soberanía.
En nuestro país, como la mayoría en el mundo, la Seguridad y Defensa Nacional- y con ella el aparato militar- está liderada por el Ministerio de Defensa. De allí la importancia que se le debe dar dentro de nuestra sociedad, toda vez que este Ministerio tiene la gravísima responsabilidad de diseñar la Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional, y también de velar por la preparación, perfeccionamiento y entrenamiento de las Fuerzas Armadas.
El Ministerio de Defensa
Nuestro Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, bajo la dirección del Presidente de la Republica, dispone como organismo máximo al “Consejo de Seguridad Nacional”, ente donde se aprueba las decisiones más importantes de la Seguridad Nacional tal como la Política de Seguridad y Defensa Nacional.
Nótese que en nuestro caso, el Consejo está compuesto en gran mayoría por Ministros de Estado, muchos de ellos normalmente sin formación en Defensa, lo cual - de hecho - constituye un riesgo a nuestra Seguridad Nacional, sobretodo cuando es posible que una reunión del Consejo de Ministros, de pronto se convierta en “sesión” del Consejo de Seguridad Nacional, sin contar con la participación del Jefe del Comando Conjunto de las FFAA, del Presidente del Consejo Nacional de Inteligencia, y del propio Secretario del Consejo de Seguridad Nacional, es decir sin la participación de los “técnicos” en materia de Defensa, dado que el quórum requerido para su funcionamiento es la mitad más uno del numero legal, lo cual generaría la posibilidad de aprobarse acciones -por razones políticas- a espaldas de las necesidades de Seguridad y Defensa Nacional.
Naturalmente, el órgano especializado, técnico, donde se integran los requerimientos y las posibilidades, y por lo tanto la piedra angular para el estudio, diseño, ejecución y supervisión de nuestra Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional, es el Ministerio de Defensa, razón por la que es indispensable definir claramente su organización y sus responsabilidades.
Nuestro Libro Blanco de la Defensa Nacional, en el capítulo sobre la Reforma del Sector Defensa, señala que este proceso “se inició con la creación del nuevo Ministerio de Defensa, órgano del Poder Ejecutivo encargado de diseñar, ejecutar y supervisar la Política de Defensa y de cumplir dos roles fundamentales: Constituir un instrumento de control democrático de las Fuerzas Armadas; y garantizar su apropiado funcionamiento como fuerza militar”. Precisa también, que “en este sentido era necesario dotar al Ministerio de una estructura orgánica moderna y eficiente, que se llevó a cabo con la Ley Nº 27860 “Ley del Ministerio de Defensa” del 11 de noviembre de 2002”, creando los despachos viceministeriales de Asuntos Administrativos y Económicos y, de Asuntos Logísticos y de Personal, encargados de orientar, ejecutar, supervisar y evaluar las políticas sectoriales en materia económica y de ejecución presupuestal, y en materia logística y de personal, respectivamente. Asimismo, integró como órganos de línea, al Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y a la Dirección General de Política y Estrategia, en reemplazo de la Secretaría de Defensa Nacional, y como órganos de ejecución al Ejército, a la Marina de Guerra y a la Fuerza Aérea.
Después de casi cuatro años, esta estructura orgánica “moderna y eficiente”, que sirvió para desarrollar acciones y políticas contradictorias como la reducción del presupuesto y el desarme unilateral, no ha tenido los frutos esperados para lograr la recuperación de la capacidad operativa, no solo por la mala orientación “estratégica” sino por no haberse organizado correctamente a la cabeza del sector, lo que demuestra que los “especialistas” que distribuyeron inadecuadamente las unidades orgánicas del Despacho Ministerial, entremezclando y duplicando funciones, no tuvieron la capacidad para concretar tal reforma, mas aún al haber soslayado en la práctica la principal función del Ministerio: Formular, ejecutar y supervisar la Política del Estado para la Seguridad y Defensa Nacional, y mucho peor por no realizar una apreciación integral, estratégica para saber donde estamos, que queremos y hacia donde vamos.
En efecto, sus dos brazos principales los viceministerios de Asuntos Administrativos y Económicos y de Asuntos Logísticos y de Personal - que fueron creados en contra de lo dispuesto por el DL N° 569, “Ley del Poder Ejecutivo” - examinados en detalle nos revelan que sus funciones se encuentran más relacionadas a los que corresponden a los órganos de apoyo y de línea, como veremos más adelante.
La reciente decisión gubernamental de realizar una nueva reestructuración del Ministerio de Defensa, era indispensable, pero debió ser pensada para también hacer lo propio en el Sector, en base a las apreciaciones necesarias a fin de poder determinar las estrategias para enfrentar a las amenazas que puedan afectar a nuestra Seguridad Nacional. Sin embargo, las funciones encomendadas a la Comisión de Reestructuración, mediante DS N° 018-2006-DE/SG, no consideran esta tarea, lo cual -de hecho- va a tener como resultado que se cometa el mismo error que el año 2002, al tomar como base para la reestructuración principalmente los asuntos administrativos y económicos, aunque el Ministro de Defensa -al adelantar opinión sobre el resultado del “análisis” que deba realizar la Comisión- haya señalado que unificará los actuales Viceministerios, elevando a tal categoría a la actual Dirección General de Política y Estrategia, en su intención de relevar la función de dicha unidad orgánica y finalmente conformar el Núcleo Básico Eficaz, con énfasis en las llamadas “nuevas amenazas”[3].
De acuerdo a la “Ley del Poder Ejecutivo”, el Viceministro es la autoridad inmediata al Ministro. Formula, dirige y supervisa por encargo de éste, la política del sector bajo su responsabilidad, y orienta y supervisa las actividades que cumplen los órganos del Ministerio a su cargo y las de las instituciones públicas descentralizadas del Sector, de conformidad con las directivas señaladas por el Ministro. En los Ministerios que tengan a su cargo más de un Sector, podrá haber un Viceministro para cada uno. “Salvo estos casos no podrá haber más de un Viceministro”.
Esto quiere decir, que de acuerdo a la actual organización del Ministerio de Defensa (con dos viceministerios) el Estado Peruano tendría dos peculiares Sectores: el de Asuntos Administrativos y Económicos, y el de Asuntos Logísticos y de Personal, lo cual obviamente no es correcto y merece ser rectificado.
Actualmente, podemos observar que el Viceministerio de Asuntos Administrativos y Económicos, dispone en su organización de dos Direcciones Técnicas: La de Economía y la de Administración. La primera con funciones técnico normativas, y la segunda con funciones administrativas y algunas de carácter normativo relacionadas a aspectos económicos. A la luz del DS N° 043-2006-PCM que aprueba los lineamientos para la elaboración del Reglamento de Organizaciones y Funciones del Sector Público, la Dirección Técnica de Economía cumple funciones de un órgano de línea, mientras que la mayor parte de las responsabilidades de la Dirección Técnica de Administración la ubican en la clasificación de un Órgano de Apoyo.
Por su lado, el Viceministerio de Asuntos Logísticos y de Personal está compuesto por las siguientes Direcciones Técnicas: Logística, Ciencia y Tecnología para la Defensa, Personal, Sistemas de Información, todas con claras funciones técnico-normativas.
En cuanto a la Dirección General de Política y Estrategia, tal como se encuentra diseñada distrae su función principal, desvirtuándose la original función de la otrora SEDENA, pues no solo tiene a su cargo a la Direcciones Ejecutivas de Política y Estrategia, sino también a las de Movilización Nacional, Política Internacional e Intersectorial, Planificación Programa y Presupuesto y al Centro de Altos Estudios Nacionales. Como puede observarse, está constituida por dependencias que ejecutan tareas de línea, asesoramiento y apoyo (en lo relacionado al desarrollo de las relaciones institucionales del sector destinadas a fortalecer la proyección e interacción del MINDEF con sus pares en otros estados, las entidades internacionales y nacionales, así como en las actividades de relaciones públicas con las autoridades nacionales, diplomáticas y representaciones extranjeras). En suma, deja de cumplir una tarea multisectorial, para atender funciones del sector.
En cuanto a la Movilización Nacional, recordemos que es un proceso permanente e integral que consiste en adecuar el potencial y el poder nacional a los requerimientos de la Defensa Nacional, y que es regulada por ley propia: la Ley N° 28101, por lo cual debe constituir un órgano de línea.
Una buena organización del Ministerio de Defensa permitirá una mejor producción que vise la participación integral de todos los sectores, en provecho de la Seguridad y Defensa Nacional. En este sentido, se requiere un esquema, donde las funciones se encuentren bien definidas, se evite la superposición de actividades y sobretodo deje de aumentarse la burocracia –agravado con la asignación de “altos cargos”- debiendo finalmente hacer que la organización sea más lineal. Tal esquema podría ser el siguiente:
Alta Dirección:
a. Ministro de Defensa
b. Viceministro de Defensa
c. Secretario General
d. Órganos Consultivos
e. Órganos de Control
Órganos de Asesoramiento
a. Oficina de Asesoría Jurídica
b. Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Órganos de Apoyo
a. Oficina de Comunicaciones y Prensa
b. Oficina de Administración General
c. Procuraduría General
d. Oficina de Asuntos Internacionales e Intersectoriales
Órganos de Línea
a. Dirección General Técnico Normativa:
i. Dirección de Personal
ii. Dirección de Instrucción y Perfeccionamiento
iii. Dirección de Logística
iv. Dirección de Economía
b. Dirección General de Política y Estrategia
i. Dirección de Política
ii.Dirección de Estrategia
iii. Dirección de Doctrina
iv. CAEN
c. Dirección Nacional de Movilización
Órganos de Línea (De ejecución)
a. Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas
b. Instituciones Armadas
Organismos Públicos Descentralizados y Empresas del Sector: Unificando aquellos cuyas funciones sean afines, para poder obtener una mejor productividad en provecho no solo del Sector Defensa, sino también del Sistema de Defensa Civil, entre otros, razón por la cual es necesario estudiar si amerita que estas organizaciones continúen dentro del Sector Defensa.
Persistir en mantener la organización con dos Viceministros dentro de un mismo sector, obligará al Ministro a emplear mayor tiempo en tareas de coordinación para evitar la duplicidad de actividades y asegurar la supervisión; por ello el diseño presentado pretende brindar al Ministro mayor espacio para desempeñar sus funciones en el ámbito político e internacional , mientras que el Viceministro atiende los detalles en el funcionamiento de las unidades orgánicas del Ministerio, con la contribución de una sola máxima autoridad Administrativa y con el concurso de órganos de apoyo que realicen tal función en los niveles Ministerial y Sectorial. Adicionalmente, se intenta que la Dirección General de Política y Estrategia, deje de ser juez y parte en la previsión, manejo y empleo de parte del Presupuesto (Nótese que se le separa la Oficina de Planeamiento y Presupuesto), distraiga su tiempo en actividades protocolares, para dedicarse plenamente a la elaboración y articulación de la Política con Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional, complementando tal actividad con la producción de Doctrina, tan descuidada en las ultimas décadas.
¿Control civil Democrático de las Fuerzas Armadas?
Mucho tiempo se tardaron nuestros “expertos” en temas de Seguridad de la sociedad civil -que al igual que otros tantos “analistas”, les encanta el uso de términos provenientes del Norte- para “introducir” el concepto de la clásica obra de Samuel P. Huntington, “El Soldado y el Estado”, referida a “la subordinación apropiada y competente del profesional militar a los fines de la política determinada por la autoridad civil”, derivado, por cierto, de la magistral obra del Mariscal Carl Von Clausewitz, “De la Guerra”, cuando afirma que: “Vemos entonces, que la guerra no es meramente un acto de la política, sino un instrumento político, la continuación de la interacción política, llevada por otros medios”
En nuestro contexto nacional, mucho se ha criticado a las Fuerzas Armadas por su intervención en la política nacional, sea cuando irrumpió el curso democrático de la Nación, o cuando se sometió a la máxima autoridad, acatando sus disposiciones “sin dudas, ni murmuraciones”.
Por ello, es bueno recordar que cuando la preponderancia militar en América Latina tuvo su ciclo en la historia política, el Perú no estuvo ajeno en la participación y desarrollo de tal corriente, porque sus gestores buscaban mejorar o encontrar soluciones más directas a los problemas sociales y económicos de la gran mayoría de peruanos, evitando las grandes discusiones parlamentarias, percibidas como improductivas para la gran mayoría de la población, y que obligó a la intervención militar, sustentada en el cumplimiento del deber, dado que la propia Carta de 1933 señalaba como finalidad de la Fuerza Armada la de “asegurar los derechos de la República, el cumplimiento de la Constitución y de las leyes y la conservación del orden público”.
En su momento, estoy seguro que los Comandos apreciaron que su actitud, era lo mejor para el país, (a pesar de los errores cometidos) y asumieron el reto con absoluto patriotismo.
Hoy en día, con la propia evolución histórica de nuestra sociedad, estoy también convencido, que los militares del Perú reconocemos con mayor claridad las responsabilidades inherentes a nuestra profesión, acordes con normas legales más cercanas al popular refrán de “zapatero a tus zapatos”, y mucho más identificados con el desarrollo de la democracia peruana.
La profesión militar, es por excelencia una carrera que denota una absoluta vocación de servicio; sus miembros se someten a la más exigente disciplina, moldeando su espíritu de manera tal, que por defender a la Patria y por el cumplimiento del deber, se entrega no sólo el mayor esfuerzo, sino los más altos sacrificios, que llegan inclusive a la vida misma. La historia tiene en demasía inobjetables ejemplos de valor, heroísmo y amor por el Perú que constituyen el mejor legado para las futuras generaciones.
En resguardo de esta mística militar, las Fuerzas Armadas del Perú, siempre han propiciado el fortalecimiento de su institucionalidad, buscando mantener intangible la “línea de comando”, sin embargo decisiones políticas de más de un gobierno, de alguna forma afectaron este propósito, alterando y prolongando la duración del ejercicio de los altos mandos, fomentando a la vez una serie de especulaciones y aspiraciones, que indudablemente mellaron la institucionalidad.
Así tenemos que la subordinación al Jefe Supremo, que exige nuestra Constitución, fue motivo para generar una etapa deshonrosa, animada por las ambiciones personales de quien “se atornilló” en el más alto cargo militar. Claro está, que de haberse opuesto al mandatario -que trasgredía la norma máxima- o a quien ejercía el poder tras el poder de la época, la inmediata reacción hubiera sido el cambio de la autoridad militar, situación que se produjo en repetidas oportunidades -y no sólo en el más alto cargo- sin tener por medio enfrentamiento de tal naturaleza.
Luego de tan bochornosa época, se introduce con persistencia en nuestra sociedad, el pensamiento de “control civil”, “control democrático”, aplicado en hemisferio Norte desde que George Washington presidía los “Estados de la Unión”.
Se dice que el control democrático de las Fuerzas Armadas está básicamente relacionado al liderazgo civil en materia de Defensa, algo que para nosotros era insospechado años atrás, no sólo porque las normas legales, formuladas por las autoridades democráticamente elegidas, no lo favorecían, sino también por la falta real de este liderazgo, a pesar de los diferentes esfuerzos realizados desde las canteras del otrora Centro de Altos Estudios Militares, hoy Centro de Altos de Estudios Nacionales.
Esta falta de liderazgo, estuvo también alimentada por la equivocada idea que la Seguridad y la Defensa “es asunto de los militares”, razón por la que se restó importancia a las necesidades de Defensa, con las fatales consecuencias históricas, de cuya autoría, nadie se hace responsable.
Para tener liderazgo en el sector Defensa, se requiere dos condiciones primordiales: conocimiento y experiencia. El mejor ejemplo de ello lo dan los países desarrollados. Observemos que los líderes de Defensa en los Estados Unidos, incluyendo a su Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, acumulan experiencia en el sistema –aún en el servicio activo- antes de llegar a los más altos cargos, lo cual les da la suficiente autoridad y capacidad para dirigir los destinos de la Seguridad Nacional de su país.
En nuestra realidad, sabemos que esta situación se encuentra en ciernes. Por eso, luego de algunos fracasos iniciales -y siempre y cuando tengan el conocimiento y experiencia que les otorgue el liderazgo- los funcionarios civiles en el futuro, podrán dar muestras de estar en condiciones de ejercer apropiadamente los altos cargos en el Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, que antes eran de exclusividad de los militares, justamente por la carencia de ese liderazgo, lo cual tampoco significa que necesariamente deban ser “civiles-civiles” o “civiles puros” quienes se desempeñen en tales funciones, pues los militares en retiro (como en los países desarrollados) tienen habilitadas todas sus atribuciones ciudadanas. Inclusive la “alergia” al militar en actividad, debe empezar a eliminarse, dando la oportunidad, que la ley señala, como a cualquier ciudadano, para desempeñar funciones -de las que se encuentre debidamente calificado- que no necesariamente estén relacionadas al Sector Defensa.
Por eso pensar como retroceso, el nombramiento de Ministros de Defensa civiles, que fueron militares en actividad, es un error, y lo único que hace es propiciar el distanciamiento entre civiles y militares, que tanto esfuerzo hacemos para mejorar. Lo importante no es si la autoridad en el sector viste, vistió uniforme o no, lo indispensable es que tenga la visión estratégica adecuada para asegurar la Seguridad y Defensa Nacional, y eso solamente se consigue con conocimiento y experiencia. De allí la importancia de formar cuadros, preparar profesionales, participar en la búsquela de “soluciones inteligentes”, como se fomenta desde hace muchos años en la Sociedad Política y no hace mucho en la sociedad civil.
El “control civil democrático”, en nuestro Perú está regulado por la Constitución Política, específicamente al otorgar al Presidente de la República, el mando supremo de las Fuerzas Armadas, y al señalar que ellas se encuentran subordinadas al poder constitucional.
Por eso, para evitar errores del pasado, sugerí -sin resultado positivo- a mis superiores civiles del régimen anterior, perfeccionar el “poder constitucional”. Examinemos los antecedentes: “El 5 de abril de 1992 los mandos superiores de las Fuerzas Armadas, pretextando obediencia al Jefe Supremo, actuaron inconstitucionalmente al respaldar un golpe militar. Esta conducta fue incorrecta, porque actuar contra la Constitución quita autoridad al mismo argumento de obediencia”[4]
Efectivamente, los mandos superiores obedecieron al Presidente para respaldar su posición política (no para secundar un golpe militar), la cual gozaba del amplio apoyo de la población, es decir de donde emana el poder del Estado[5]. Pero mas allá de los análisis del hecho en mención, lo real es que –como se señaló anteriormente- de no haberse acatado la orden presidencial, dos acciones hubieran sido adoptadas: inmediato relevo y enjuiciamiento por desobediencia, hasta colocar a un jefe militar “obediente” al “poder civil”.
Y es que el “control democrático”, en el aspecto especifico al que nos referimos, o mejor dicho el “poder constitucional” no se encuentra correctamente legislado con el debido equilibrio de poderes (check and balances para usar términos importados), porque todo el poder se encuentra en manos de una sola persona: El Presidente, traducido en la facultad personal de elegir y despedir a los Comandos Institucionales, sin mediar por medio un contrapeso, que evite sobrepasar la autoridad del pueblo, otorgada también a través de sus representantes en el Congreso.
Si realmente creemos en la democracia, buscaríamos respetar la institucionalidad de las Fuerzas Armadas, como lo especifica la Vigésima Quinta Política de Estado del Acuerdo Nacional; buscaríamos el equilibrio de poderes, brindando al Congreso de la República, la posibilidad de ratificar la decisión de elegir o despedir a los Comandantes Generales de las Fuerzas Armadas. Si esta atribución es legislada, el poder constitucional regirá a plenitud, y se evitará más ejemplos de “obediencia” a espaldas de la institucionalidad de las Fuerzas Armadas y a espaldas de la institucionalidad democrática.
Muchos dirán que “el control civil democrático” no es solamente asegurar la subordinación de las Fuerzas Armadas, y eso es correcto, ya que también comprende el control del gasto en el sector Defensa, la aplicación de penas para ejercer la justicia, la fiscalización del Congreso de la República, entre otros. Efectivamente todo ello se necesita para que exista el “control de las autoridades democráticamente elegidas”, pero ¡no exclusivamente sobre las Fuerzas Armadas!
Dicho control, es una obligación que debe ejercerse sobre todo el aparato estatal, tanto por la sociedad política misma, como por la sociedad civil, ya que “la subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto del estado de derecho por todas las entidades y sectores de la sociedad son valores fundamentales y contribuyen a la estabilidad y la paz de los Estados del Hemisferio”[6].
Habiendo trascrito lo anterior, abundar más comentarios relacionados al “control civil democrático” o como otros prefieren “la supremacía civil” -cuando debemos referirnos a la subordinación constitucional - de las Fuerzas Armadas, en los aspectos comunes de la sociedad política, es simplemente ocioso.
¿Garantizar el apropiado funcionamiento de las Fuerzas Armadas como fuerza militar?
¿Cómo se puede garantizar el apropiado funcionamiento de las FFAA como fuerza militar, si las iniciales ideas directrices del Plan Estratégico de Reforma del Sector Defensa diseñado el 2001 son: Reducción presupuestal y desarme unilateral? ¿Será posible mejorar el funcionamiento de las Fuerzas Armadas, sin invertir en perfeccionamiento y entrenamiento?
Para definir cual es el apropiado empleo de las Fuerzas Armadas como fuerza militar, es indispensable la formulación de la Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional, del que debe derivarse la Estrategia Militar Nacional, observando detenidamente las necesidades para disponer la adecuada capacidad operativa que permita cumplir con la misión constitucional.
En este sentido, es muy gratificante el esfuerzo del gobierno, impulsado por el Ministro de Defensa, para invertir -en los próximos cinco años- 650 millones de dólares en el Sector, así como el replanteamiento del presupuesto para destinar un mayor porcentaje al mantenimiento y entrenamiento. Sin duda la gestión por resultados que se está poniendo en marcha, coadyuvará a la recuperación de nuestra capacidad operativa, que por muchos años fue relegada, cometiéndose los mismos errores del pasado, que terminaron por cercenar a nuestro suelo patrio. El fortalecimiento de la gerencia por objetivos considera:
- Modernización, repotenciación y equipamiento de armamento
- Evaluación y conformación de los planes estratégicos para los tres Institutos Armados
- Consolidación del Fondo de Defensa Nacional
Es muy importante, que en la evaluación de los planes estratégicos se contemple el concepto de operaciones conjuntas, tanto para que los resultados sean realmente efectivos, como para evitar el uso innecesario de fondos que podrían ser empleados para la solución de otras necesidades de Defensa, lo cual conlleva a la necesidad de reorientar la asignación de prioridades en el empleo de los fondos destinados para la Defensa, inclusive -por cierto- al Fondo para las Fuerzas Armadas y Policía Nacional.
A pesar que nuestra historia narra claramente, que el factor hombre ha sido siempre nuestra mejor arma en la defensa de la Patria, impulsar el perfeccionamiento y entrenamiento, es otro aspecto vital, pues de nada sirve disponer de equipos, sin que exista personal preparado y entrenado para emplearlo. Por eso, legislar cuanto antes el régimen académico de las Fuerzas Armadas, en función de la Política de Seguridad Nacional, es una tarea que debe ser culminada cuanto antes.
Para tal efecto, la normalización de la legislación de las Fuerzas Armadas -un aspecto en el cual no se avanza apropiadamente- específicamente en el aspecto educativo, debe contemplarse de manera integral, definiendo claramente el perfil del profesional militar que se requiere. En los últimos años, esta tarea se ha distorsionando, pues existen tendencias que sugieren que los Oficiales del las Fuerzas Armadas, en su formación básica, deben tener mayor énfasis en humanidades, disminuyendo la carga académica militar. Es bueno que los cadetes y alumnos de las escuelas de formación, tengan una buena base académica humanística y de la realidad nacional, pero no es correcto disminuir la carga académica inherente a la profesión que han abrazado, pues la Patria requiere militares profesionales y no aprendices que puedan colocar en riesgo la vida de todos los peruanos. Esto no debe inferir, que en estas líneas se postule una formación ajena a la interacción con la sociedad; lo que se quiere subrayar es no descuidar la instrucción militar -so pretexto de darle preponderancia a la formación “civil”- en la educación inicial del profesional de las armas, pues la instrucción militar es indispensable para el ejercicio de las funciones en los grados iniciales de la carrera militar. La patria necesita Fuerzas Armadas civilizadas, claro que sí, siempre será beneficioso mejorar la formación de sus cuadros para los fines de la Defensa; lo que no requiere es “civiles uniformados”, pues ello atenta contra la Seguridad Nacional.
Una nación que patrocine la modernización de sus Fuerzas Armadas, no centra únicamente la atención de la formación de sus cuadros en centros nacionales. En consecuencia, sería contradictorio que en la actual coyuntura austera, se considere como gasto y no como inversión, el perfeccionamiento de personal militar selecto en el extranjero, más aun cuando algunos países desarrollados continúan ofreciendo becas o semi-becas para tales estudios. El perfeccionamiento en países desarrollados, ofrece una experiencia inigualable que no debe limitarse. No sólo proporciona una mejor capacitación profesional, sino también apertura el ingreso a círculos que favorecen la interacción de personal militar con la comunidad internacional, aspecto que se encuentra sumamente debilitado, pues -más allá de las agregadurías militares- no tenemos una adecuada presencia, especialmente en las organizaciones y países de influencia, que permita impulsar tal interacción.
Consideraciones finales
El replanteamiento de la Política y Estrategia de la Seguridad y Defensa Nacional, es un aspecto fundamental para que la inversión económica y el desarrollo continúen avanzando positivamente en nuestro país; cualquier ejercicio para mejorarla es siempre bienvenido. Para tal fin, debe contar con el concurso de todos los peruanos y realizarse profesionalmente, no hacerlo así, simplemente tendrá como resultado que continuemos “reformándonos” permanentemente, sin haber avanzado un centímetro en la realidad.
El fortalecimiento de la institucionalidad de las Fuerzas Armadas y del Poder Constitucional, es un imperativo en nuestra vida republicana, que no debe confundirse en la dialéctica de la lucha por el mando. El mando es único, emana del pueblo y exige el equilibrio de poderes en el Estado. Mantener cualquier incorrección al respecto, seguirá haciendo daño a la Patria.
La modernización de las Fuerzas Armadas es un proceso que sobrepasa el aspecto logístico. Debe ser tratado en forma integral, y apreciado en su verdadera dimensión: una inversión en provecho de todos los peruanos.
El instrumento militar, es el clásico medio para defender la integridad nacional, por ello, al igual que la Diplomacia, requiere ser organizado adecuadamente, y retroalimentado permanentemente. No razonar de esta forma, nos ha llevado – más de una vez - a situaciones extremas afectando negativamente nuestra soberanía.
En nuestro país, como la mayoría en el mundo, la Seguridad y Defensa Nacional- y con ella el aparato militar- está liderada por el Ministerio de Defensa. De allí la importancia que se le debe dar dentro de nuestra sociedad, toda vez que este Ministerio tiene la gravísima responsabilidad de diseñar la Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional, y también de velar por la preparación, perfeccionamiento y entrenamiento de las Fuerzas Armadas.
El Ministerio de Defensa
Nuestro Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, bajo la dirección del Presidente de la Republica, dispone como organismo máximo al “Consejo de Seguridad Nacional”, ente donde se aprueba las decisiones más importantes de la Seguridad Nacional tal como la Política de Seguridad y Defensa Nacional.
Nótese que en nuestro caso, el Consejo está compuesto en gran mayoría por Ministros de Estado, muchos de ellos normalmente sin formación en Defensa, lo cual - de hecho - constituye un riesgo a nuestra Seguridad Nacional, sobretodo cuando es posible que una reunión del Consejo de Ministros, de pronto se convierta en “sesión” del Consejo de Seguridad Nacional, sin contar con la participación del Jefe del Comando Conjunto de las FFAA, del Presidente del Consejo Nacional de Inteligencia, y del propio Secretario del Consejo de Seguridad Nacional, es decir sin la participación de los “técnicos” en materia de Defensa, dado que el quórum requerido para su funcionamiento es la mitad más uno del numero legal, lo cual generaría la posibilidad de aprobarse acciones -por razones políticas- a espaldas de las necesidades de Seguridad y Defensa Nacional.
Naturalmente, el órgano especializado, técnico, donde se integran los requerimientos y las posibilidades, y por lo tanto la piedra angular para el estudio, diseño, ejecución y supervisión de nuestra Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional, es el Ministerio de Defensa, razón por la que es indispensable definir claramente su organización y sus responsabilidades.
Nuestro Libro Blanco de la Defensa Nacional, en el capítulo sobre la Reforma del Sector Defensa, señala que este proceso “se inició con la creación del nuevo Ministerio de Defensa, órgano del Poder Ejecutivo encargado de diseñar, ejecutar y supervisar la Política de Defensa y de cumplir dos roles fundamentales: Constituir un instrumento de control democrático de las Fuerzas Armadas; y garantizar su apropiado funcionamiento como fuerza militar”. Precisa también, que “en este sentido era necesario dotar al Ministerio de una estructura orgánica moderna y eficiente, que se llevó a cabo con la Ley Nº 27860 “Ley del Ministerio de Defensa” del 11 de noviembre de 2002”, creando los despachos viceministeriales de Asuntos Administrativos y Económicos y, de Asuntos Logísticos y de Personal, encargados de orientar, ejecutar, supervisar y evaluar las políticas sectoriales en materia económica y de ejecución presupuestal, y en materia logística y de personal, respectivamente. Asimismo, integró como órganos de línea, al Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y a la Dirección General de Política y Estrategia, en reemplazo de la Secretaría de Defensa Nacional, y como órganos de ejecución al Ejército, a la Marina de Guerra y a la Fuerza Aérea.
Después de casi cuatro años, esta estructura orgánica “moderna y eficiente”, que sirvió para desarrollar acciones y políticas contradictorias como la reducción del presupuesto y el desarme unilateral, no ha tenido los frutos esperados para lograr la recuperación de la capacidad operativa, no solo por la mala orientación “estratégica” sino por no haberse organizado correctamente a la cabeza del sector, lo que demuestra que los “especialistas” que distribuyeron inadecuadamente las unidades orgánicas del Despacho Ministerial, entremezclando y duplicando funciones, no tuvieron la capacidad para concretar tal reforma, mas aún al haber soslayado en la práctica la principal función del Ministerio: Formular, ejecutar y supervisar la Política del Estado para la Seguridad y Defensa Nacional, y mucho peor por no realizar una apreciación integral, estratégica para saber donde estamos, que queremos y hacia donde vamos.
En efecto, sus dos brazos principales los viceministerios de Asuntos Administrativos y Económicos y de Asuntos Logísticos y de Personal - que fueron creados en contra de lo dispuesto por el DL N° 569, “Ley del Poder Ejecutivo” - examinados en detalle nos revelan que sus funciones se encuentran más relacionadas a los que corresponden a los órganos de apoyo y de línea, como veremos más adelante.
La reciente decisión gubernamental de realizar una nueva reestructuración del Ministerio de Defensa, era indispensable, pero debió ser pensada para también hacer lo propio en el Sector, en base a las apreciaciones necesarias a fin de poder determinar las estrategias para enfrentar a las amenazas que puedan afectar a nuestra Seguridad Nacional. Sin embargo, las funciones encomendadas a la Comisión de Reestructuración, mediante DS N° 018-2006-DE/SG, no consideran esta tarea, lo cual -de hecho- va a tener como resultado que se cometa el mismo error que el año 2002, al tomar como base para la reestructuración principalmente los asuntos administrativos y económicos, aunque el Ministro de Defensa -al adelantar opinión sobre el resultado del “análisis” que deba realizar la Comisión- haya señalado que unificará los actuales Viceministerios, elevando a tal categoría a la actual Dirección General de Política y Estrategia, en su intención de relevar la función de dicha unidad orgánica y finalmente conformar el Núcleo Básico Eficaz, con énfasis en las llamadas “nuevas amenazas”[3].
De acuerdo a la “Ley del Poder Ejecutivo”, el Viceministro es la autoridad inmediata al Ministro. Formula, dirige y supervisa por encargo de éste, la política del sector bajo su responsabilidad, y orienta y supervisa las actividades que cumplen los órganos del Ministerio a su cargo y las de las instituciones públicas descentralizadas del Sector, de conformidad con las directivas señaladas por el Ministro. En los Ministerios que tengan a su cargo más de un Sector, podrá haber un Viceministro para cada uno. “Salvo estos casos no podrá haber más de un Viceministro”.
Esto quiere decir, que de acuerdo a la actual organización del Ministerio de Defensa (con dos viceministerios) el Estado Peruano tendría dos peculiares Sectores: el de Asuntos Administrativos y Económicos, y el de Asuntos Logísticos y de Personal, lo cual obviamente no es correcto y merece ser rectificado.
Actualmente, podemos observar que el Viceministerio de Asuntos Administrativos y Económicos, dispone en su organización de dos Direcciones Técnicas: La de Economía y la de Administración. La primera con funciones técnico normativas, y la segunda con funciones administrativas y algunas de carácter normativo relacionadas a aspectos económicos. A la luz del DS N° 043-2006-PCM que aprueba los lineamientos para la elaboración del Reglamento de Organizaciones y Funciones del Sector Público, la Dirección Técnica de Economía cumple funciones de un órgano de línea, mientras que la mayor parte de las responsabilidades de la Dirección Técnica de Administración la ubican en la clasificación de un Órgano de Apoyo.
Por su lado, el Viceministerio de Asuntos Logísticos y de Personal está compuesto por las siguientes Direcciones Técnicas: Logística, Ciencia y Tecnología para la Defensa, Personal, Sistemas de Información, todas con claras funciones técnico-normativas.
En cuanto a la Dirección General de Política y Estrategia, tal como se encuentra diseñada distrae su función principal, desvirtuándose la original función de la otrora SEDENA, pues no solo tiene a su cargo a la Direcciones Ejecutivas de Política y Estrategia, sino también a las de Movilización Nacional, Política Internacional e Intersectorial, Planificación Programa y Presupuesto y al Centro de Altos Estudios Nacionales. Como puede observarse, está constituida por dependencias que ejecutan tareas de línea, asesoramiento y apoyo (en lo relacionado al desarrollo de las relaciones institucionales del sector destinadas a fortalecer la proyección e interacción del MINDEF con sus pares en otros estados, las entidades internacionales y nacionales, así como en las actividades de relaciones públicas con las autoridades nacionales, diplomáticas y representaciones extranjeras). En suma, deja de cumplir una tarea multisectorial, para atender funciones del sector.
En cuanto a la Movilización Nacional, recordemos que es un proceso permanente e integral que consiste en adecuar el potencial y el poder nacional a los requerimientos de la Defensa Nacional, y que es regulada por ley propia: la Ley N° 28101, por lo cual debe constituir un órgano de línea.
Una buena organización del Ministerio de Defensa permitirá una mejor producción que vise la participación integral de todos los sectores, en provecho de la Seguridad y Defensa Nacional. En este sentido, se requiere un esquema, donde las funciones se encuentren bien definidas, se evite la superposición de actividades y sobretodo deje de aumentarse la burocracia –agravado con la asignación de “altos cargos”- debiendo finalmente hacer que la organización sea más lineal. Tal esquema podría ser el siguiente:
Alta Dirección:
a. Ministro de Defensa
b. Viceministro de Defensa
c. Secretario General
d. Órganos Consultivos
e. Órganos de Control
Órganos de Asesoramiento
a. Oficina de Asesoría Jurídica
b. Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Órganos de Apoyo
a. Oficina de Comunicaciones y Prensa
b. Oficina de Administración General
c. Procuraduría General
d. Oficina de Asuntos Internacionales e Intersectoriales
Órganos de Línea
a. Dirección General Técnico Normativa:
i. Dirección de Personal
ii. Dirección de Instrucción y Perfeccionamiento
iii. Dirección de Logística
iv. Dirección de Economía
b. Dirección General de Política y Estrategia
i. Dirección de Política
ii.Dirección de Estrategia
iii. Dirección de Doctrina
iv. CAEN
c. Dirección Nacional de Movilización
Órganos de Línea (De ejecución)
a. Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas
b. Instituciones Armadas
Organismos Públicos Descentralizados y Empresas del Sector: Unificando aquellos cuyas funciones sean afines, para poder obtener una mejor productividad en provecho no solo del Sector Defensa, sino también del Sistema de Defensa Civil, entre otros, razón por la cual es necesario estudiar si amerita que estas organizaciones continúen dentro del Sector Defensa.
Persistir en mantener la organización con dos Viceministros dentro de un mismo sector, obligará al Ministro a emplear mayor tiempo en tareas de coordinación para evitar la duplicidad de actividades y asegurar la supervisión; por ello el diseño presentado pretende brindar al Ministro mayor espacio para desempeñar sus funciones en el ámbito político e internacional , mientras que el Viceministro atiende los detalles en el funcionamiento de las unidades orgánicas del Ministerio, con la contribución de una sola máxima autoridad Administrativa y con el concurso de órganos de apoyo que realicen tal función en los niveles Ministerial y Sectorial. Adicionalmente, se intenta que la Dirección General de Política y Estrategia, deje de ser juez y parte en la previsión, manejo y empleo de parte del Presupuesto (Nótese que se le separa la Oficina de Planeamiento y Presupuesto), distraiga su tiempo en actividades protocolares, para dedicarse plenamente a la elaboración y articulación de la Política con Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional, complementando tal actividad con la producción de Doctrina, tan descuidada en las ultimas décadas.
¿Control civil Democrático de las Fuerzas Armadas?
Mucho tiempo se tardaron nuestros “expertos” en temas de Seguridad de la sociedad civil -que al igual que otros tantos “analistas”, les encanta el uso de términos provenientes del Norte- para “introducir” el concepto de la clásica obra de Samuel P. Huntington, “El Soldado y el Estado”, referida a “la subordinación apropiada y competente del profesional militar a los fines de la política determinada por la autoridad civil”, derivado, por cierto, de la magistral obra del Mariscal Carl Von Clausewitz, “De la Guerra”, cuando afirma que: “Vemos entonces, que la guerra no es meramente un acto de la política, sino un instrumento político, la continuación de la interacción política, llevada por otros medios”
En nuestro contexto nacional, mucho se ha criticado a las Fuerzas Armadas por su intervención en la política nacional, sea cuando irrumpió el curso democrático de la Nación, o cuando se sometió a la máxima autoridad, acatando sus disposiciones “sin dudas, ni murmuraciones”.
Por ello, es bueno recordar que cuando la preponderancia militar en América Latina tuvo su ciclo en la historia política, el Perú no estuvo ajeno en la participación y desarrollo de tal corriente, porque sus gestores buscaban mejorar o encontrar soluciones más directas a los problemas sociales y económicos de la gran mayoría de peruanos, evitando las grandes discusiones parlamentarias, percibidas como improductivas para la gran mayoría de la población, y que obligó a la intervención militar, sustentada en el cumplimiento del deber, dado que la propia Carta de 1933 señalaba como finalidad de la Fuerza Armada la de “asegurar los derechos de la República, el cumplimiento de la Constitución y de las leyes y la conservación del orden público”.
En su momento, estoy seguro que los Comandos apreciaron que su actitud, era lo mejor para el país, (a pesar de los errores cometidos) y asumieron el reto con absoluto patriotismo.
Hoy en día, con la propia evolución histórica de nuestra sociedad, estoy también convencido, que los militares del Perú reconocemos con mayor claridad las responsabilidades inherentes a nuestra profesión, acordes con normas legales más cercanas al popular refrán de “zapatero a tus zapatos”, y mucho más identificados con el desarrollo de la democracia peruana.
La profesión militar, es por excelencia una carrera que denota una absoluta vocación de servicio; sus miembros se someten a la más exigente disciplina, moldeando su espíritu de manera tal, que por defender a la Patria y por el cumplimiento del deber, se entrega no sólo el mayor esfuerzo, sino los más altos sacrificios, que llegan inclusive a la vida misma. La historia tiene en demasía inobjetables ejemplos de valor, heroísmo y amor por el Perú que constituyen el mejor legado para las futuras generaciones.
En resguardo de esta mística militar, las Fuerzas Armadas del Perú, siempre han propiciado el fortalecimiento de su institucionalidad, buscando mantener intangible la “línea de comando”, sin embargo decisiones políticas de más de un gobierno, de alguna forma afectaron este propósito, alterando y prolongando la duración del ejercicio de los altos mandos, fomentando a la vez una serie de especulaciones y aspiraciones, que indudablemente mellaron la institucionalidad.
Así tenemos que la subordinación al Jefe Supremo, que exige nuestra Constitución, fue motivo para generar una etapa deshonrosa, animada por las ambiciones personales de quien “se atornilló” en el más alto cargo militar. Claro está, que de haberse opuesto al mandatario -que trasgredía la norma máxima- o a quien ejercía el poder tras el poder de la época, la inmediata reacción hubiera sido el cambio de la autoridad militar, situación que se produjo en repetidas oportunidades -y no sólo en el más alto cargo- sin tener por medio enfrentamiento de tal naturaleza.
Luego de tan bochornosa época, se introduce con persistencia en nuestra sociedad, el pensamiento de “control civil”, “control democrático”, aplicado en hemisferio Norte desde que George Washington presidía los “Estados de la Unión”.
Se dice que el control democrático de las Fuerzas Armadas está básicamente relacionado al liderazgo civil en materia de Defensa, algo que para nosotros era insospechado años atrás, no sólo porque las normas legales, formuladas por las autoridades democráticamente elegidas, no lo favorecían, sino también por la falta real de este liderazgo, a pesar de los diferentes esfuerzos realizados desde las canteras del otrora Centro de Altos Estudios Militares, hoy Centro de Altos de Estudios Nacionales.
Esta falta de liderazgo, estuvo también alimentada por la equivocada idea que la Seguridad y la Defensa “es asunto de los militares”, razón por la que se restó importancia a las necesidades de Defensa, con las fatales consecuencias históricas, de cuya autoría, nadie se hace responsable.
Para tener liderazgo en el sector Defensa, se requiere dos condiciones primordiales: conocimiento y experiencia. El mejor ejemplo de ello lo dan los países desarrollados. Observemos que los líderes de Defensa en los Estados Unidos, incluyendo a su Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, acumulan experiencia en el sistema –aún en el servicio activo- antes de llegar a los más altos cargos, lo cual les da la suficiente autoridad y capacidad para dirigir los destinos de la Seguridad Nacional de su país.
En nuestra realidad, sabemos que esta situación se encuentra en ciernes. Por eso, luego de algunos fracasos iniciales -y siempre y cuando tengan el conocimiento y experiencia que les otorgue el liderazgo- los funcionarios civiles en el futuro, podrán dar muestras de estar en condiciones de ejercer apropiadamente los altos cargos en el Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, que antes eran de exclusividad de los militares, justamente por la carencia de ese liderazgo, lo cual tampoco significa que necesariamente deban ser “civiles-civiles” o “civiles puros” quienes se desempeñen en tales funciones, pues los militares en retiro (como en los países desarrollados) tienen habilitadas todas sus atribuciones ciudadanas. Inclusive la “alergia” al militar en actividad, debe empezar a eliminarse, dando la oportunidad, que la ley señala, como a cualquier ciudadano, para desempeñar funciones -de las que se encuentre debidamente calificado- que no necesariamente estén relacionadas al Sector Defensa.
Por eso pensar como retroceso, el nombramiento de Ministros de Defensa civiles, que fueron militares en actividad, es un error, y lo único que hace es propiciar el distanciamiento entre civiles y militares, que tanto esfuerzo hacemos para mejorar. Lo importante no es si la autoridad en el sector viste, vistió uniforme o no, lo indispensable es que tenga la visión estratégica adecuada para asegurar la Seguridad y Defensa Nacional, y eso solamente se consigue con conocimiento y experiencia. De allí la importancia de formar cuadros, preparar profesionales, participar en la búsquela de “soluciones inteligentes”, como se fomenta desde hace muchos años en la Sociedad Política y no hace mucho en la sociedad civil.
El “control civil democrático”, en nuestro Perú está regulado por la Constitución Política, específicamente al otorgar al Presidente de la República, el mando supremo de las Fuerzas Armadas, y al señalar que ellas se encuentran subordinadas al poder constitucional.
Por eso, para evitar errores del pasado, sugerí -sin resultado positivo- a mis superiores civiles del régimen anterior, perfeccionar el “poder constitucional”. Examinemos los antecedentes: “El 5 de abril de 1992 los mandos superiores de las Fuerzas Armadas, pretextando obediencia al Jefe Supremo, actuaron inconstitucionalmente al respaldar un golpe militar. Esta conducta fue incorrecta, porque actuar contra la Constitución quita autoridad al mismo argumento de obediencia”[4]
Efectivamente, los mandos superiores obedecieron al Presidente para respaldar su posición política (no para secundar un golpe militar), la cual gozaba del amplio apoyo de la población, es decir de donde emana el poder del Estado[5]. Pero mas allá de los análisis del hecho en mención, lo real es que –como se señaló anteriormente- de no haberse acatado la orden presidencial, dos acciones hubieran sido adoptadas: inmediato relevo y enjuiciamiento por desobediencia, hasta colocar a un jefe militar “obediente” al “poder civil”.
Y es que el “control democrático”, en el aspecto especifico al que nos referimos, o mejor dicho el “poder constitucional” no se encuentra correctamente legislado con el debido equilibrio de poderes (check and balances para usar términos importados), porque todo el poder se encuentra en manos de una sola persona: El Presidente, traducido en la facultad personal de elegir y despedir a los Comandos Institucionales, sin mediar por medio un contrapeso, que evite sobrepasar la autoridad del pueblo, otorgada también a través de sus representantes en el Congreso.
Si realmente creemos en la democracia, buscaríamos respetar la institucionalidad de las Fuerzas Armadas, como lo especifica la Vigésima Quinta Política de Estado del Acuerdo Nacional; buscaríamos el equilibrio de poderes, brindando al Congreso de la República, la posibilidad de ratificar la decisión de elegir o despedir a los Comandantes Generales de las Fuerzas Armadas. Si esta atribución es legislada, el poder constitucional regirá a plenitud, y se evitará más ejemplos de “obediencia” a espaldas de la institucionalidad de las Fuerzas Armadas y a espaldas de la institucionalidad democrática.
Muchos dirán que “el control civil democrático” no es solamente asegurar la subordinación de las Fuerzas Armadas, y eso es correcto, ya que también comprende el control del gasto en el sector Defensa, la aplicación de penas para ejercer la justicia, la fiscalización del Congreso de la República, entre otros. Efectivamente todo ello se necesita para que exista el “control de las autoridades democráticamente elegidas”, pero ¡no exclusivamente sobre las Fuerzas Armadas!
Dicho control, es una obligación que debe ejercerse sobre todo el aparato estatal, tanto por la sociedad política misma, como por la sociedad civil, ya que “la subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto del estado de derecho por todas las entidades y sectores de la sociedad son valores fundamentales y contribuyen a la estabilidad y la paz de los Estados del Hemisferio”[6].
Habiendo trascrito lo anterior, abundar más comentarios relacionados al “control civil democrático” o como otros prefieren “la supremacía civil” -cuando debemos referirnos a la subordinación constitucional - de las Fuerzas Armadas, en los aspectos comunes de la sociedad política, es simplemente ocioso.
¿Garantizar el apropiado funcionamiento de las Fuerzas Armadas como fuerza militar?
¿Cómo se puede garantizar el apropiado funcionamiento de las FFAA como fuerza militar, si las iniciales ideas directrices del Plan Estratégico de Reforma del Sector Defensa diseñado el 2001 son: Reducción presupuestal y desarme unilateral? ¿Será posible mejorar el funcionamiento de las Fuerzas Armadas, sin invertir en perfeccionamiento y entrenamiento?
Para definir cual es el apropiado empleo de las Fuerzas Armadas como fuerza militar, es indispensable la formulación de la Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional, del que debe derivarse la Estrategia Militar Nacional, observando detenidamente las necesidades para disponer la adecuada capacidad operativa que permita cumplir con la misión constitucional.
En este sentido, es muy gratificante el esfuerzo del gobierno, impulsado por el Ministro de Defensa, para invertir -en los próximos cinco años- 650 millones de dólares en el Sector, así como el replanteamiento del presupuesto para destinar un mayor porcentaje al mantenimiento y entrenamiento. Sin duda la gestión por resultados que se está poniendo en marcha, coadyuvará a la recuperación de nuestra capacidad operativa, que por muchos años fue relegada, cometiéndose los mismos errores del pasado, que terminaron por cercenar a nuestro suelo patrio. El fortalecimiento de la gerencia por objetivos considera:
- Modernización, repotenciación y equipamiento de armamento
- Evaluación y conformación de los planes estratégicos para los tres Institutos Armados
- Consolidación del Fondo de Defensa Nacional
Es muy importante, que en la evaluación de los planes estratégicos se contemple el concepto de operaciones conjuntas, tanto para que los resultados sean realmente efectivos, como para evitar el uso innecesario de fondos que podrían ser empleados para la solución de otras necesidades de Defensa, lo cual conlleva a la necesidad de reorientar la asignación de prioridades en el empleo de los fondos destinados para la Defensa, inclusive -por cierto- al Fondo para las Fuerzas Armadas y Policía Nacional.
A pesar que nuestra historia narra claramente, que el factor hombre ha sido siempre nuestra mejor arma en la defensa de la Patria, impulsar el perfeccionamiento y entrenamiento, es otro aspecto vital, pues de nada sirve disponer de equipos, sin que exista personal preparado y entrenado para emplearlo. Por eso, legislar cuanto antes el régimen académico de las Fuerzas Armadas, en función de la Política de Seguridad Nacional, es una tarea que debe ser culminada cuanto antes.
Para tal efecto, la normalización de la legislación de las Fuerzas Armadas -un aspecto en el cual no se avanza apropiadamente- específicamente en el aspecto educativo, debe contemplarse de manera integral, definiendo claramente el perfil del profesional militar que se requiere. En los últimos años, esta tarea se ha distorsionando, pues existen tendencias que sugieren que los Oficiales del las Fuerzas Armadas, en su formación básica, deben tener mayor énfasis en humanidades, disminuyendo la carga académica militar. Es bueno que los cadetes y alumnos de las escuelas de formación, tengan una buena base académica humanística y de la realidad nacional, pero no es correcto disminuir la carga académica inherente a la profesión que han abrazado, pues la Patria requiere militares profesionales y no aprendices que puedan colocar en riesgo la vida de todos los peruanos. Esto no debe inferir, que en estas líneas se postule una formación ajena a la interacción con la sociedad; lo que se quiere subrayar es no descuidar la instrucción militar -so pretexto de darle preponderancia a la formación “civil”- en la educación inicial del profesional de las armas, pues la instrucción militar es indispensable para el ejercicio de las funciones en los grados iniciales de la carrera militar. La patria necesita Fuerzas Armadas civilizadas, claro que sí, siempre será beneficioso mejorar la formación de sus cuadros para los fines de la Defensa; lo que no requiere es “civiles uniformados”, pues ello atenta contra la Seguridad Nacional.
Una nación que patrocine la modernización de sus Fuerzas Armadas, no centra únicamente la atención de la formación de sus cuadros en centros nacionales. En consecuencia, sería contradictorio que en la actual coyuntura austera, se considere como gasto y no como inversión, el perfeccionamiento de personal militar selecto en el extranjero, más aun cuando algunos países desarrollados continúan ofreciendo becas o semi-becas para tales estudios. El perfeccionamiento en países desarrollados, ofrece una experiencia inigualable que no debe limitarse. No sólo proporciona una mejor capacitación profesional, sino también apertura el ingreso a círculos que favorecen la interacción de personal militar con la comunidad internacional, aspecto que se encuentra sumamente debilitado, pues -más allá de las agregadurías militares- no tenemos una adecuada presencia, especialmente en las organizaciones y países de influencia, que permita impulsar tal interacción.
Consideraciones finales
El replanteamiento de la Política y Estrategia de la Seguridad y Defensa Nacional, es un aspecto fundamental para que la inversión económica y el desarrollo continúen avanzando positivamente en nuestro país; cualquier ejercicio para mejorarla es siempre bienvenido. Para tal fin, debe contar con el concurso de todos los peruanos y realizarse profesionalmente, no hacerlo así, simplemente tendrá como resultado que continuemos “reformándonos” permanentemente, sin haber avanzado un centímetro en la realidad.
El fortalecimiento de la institucionalidad de las Fuerzas Armadas y del Poder Constitucional, es un imperativo en nuestra vida republicana, que no debe confundirse en la dialéctica de la lucha por el mando. El mando es único, emana del pueblo y exige el equilibrio de poderes en el Estado. Mantener cualquier incorrección al respecto, seguirá haciendo daño a la Patria.
La modernización de las Fuerzas Armadas es un proceso que sobrepasa el aspecto logístico. Debe ser tratado en forma integral, y apreciado en su verdadera dimensión: una inversión en provecho de todos los peruanos.
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[1]Jaime García Covarrubias, Transformación de la Defensa: El caso de EEUU y su aplicación en Latinoamérica, Military Review Ed Marzo-Abril 2005.
[2] Enrique Bernales Ballesteros, La Constitución de 1993 Análisis comparado, Pág. 723, Quinta Edición- Julio 1999.
[3] Allan Wagner, Discurso pronunciado en Benemérita Sociedad Fundadores de la Independencia, Vencedores del 2 de mayo de 1866 y Defensores Calificados de la Patria, 19 Set 2006
[4] Enrique Bernales Ballesteros, La Constitución de 1993 Análisis comparado, Pág. 736 Quinta Edición- Julio 1999.
[5] Articulo 45 de la Constitución del Estado
[6] Declaración sobre seguridad en las Américas, OEA Oct 2003
[1]Jaime García Covarrubias, Transformación de la Defensa: El caso de EEUU y su aplicación en Latinoamérica, Military Review Ed Marzo-Abril 2005.
[2] Enrique Bernales Ballesteros, La Constitución de 1993 Análisis comparado, Pág. 723, Quinta Edición- Julio 1999.
[3] Allan Wagner, Discurso pronunciado en Benemérita Sociedad Fundadores de la Independencia, Vencedores del 2 de mayo de 1866 y Defensores Calificados de la Patria, 19 Set 2006
[4] Enrique Bernales Ballesteros, La Constitución de 1993 Análisis comparado, Pág. 736 Quinta Edición- Julio 1999.
[5] Articulo 45 de la Constitución del Estado
[6] Declaración sobre seguridad en las Américas, OEA Oct 2003
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