La normatividad legal relativa a la movilización nacional empezó a regir en nuestro país mediante la Ley N° 7864 promulgada en octubre de 1933, relacionada a las "medidas destinadas a pasar de la organización de paz a la organización de guerra", denominándose a ellas como Movilización Nacional.
El mencionado concepto se mantuvo con el Decreto Legislativo N° 733 de 1991 - de corta duración - que fue derogado por la Ley N° 25415 de marzo de 1992, para restituir la vigencia del Decreto Ley N° 23118 hasta 2003 en que se promulgó la Ley N° 28101.
La Constitución Política del Estado de 1993, que motivó la actualización de la Ley precitada, con lenguaje parecido a la del año 1979, señala que la "ley determina los alcances y procedimientos de la movilización para los efectos de la defensa nacional". En esa ley, vinculante hasta nuestros días, se conceptualiza que "la movilización es un proceso permanente e integral que consiste en adecuar el poder y potencial nacional a los requerimientos de la Defensa Nacional, a fin de disponer y asignar oportunamente los recursos necesarios para afrontar situaciones de emergencia ocasionadas por conflictos o desastres que atenten contra la seguridad, cuando éstos superen las previsiones de personal bienes y servicios, así como las posibilidades económicas y financieras".
En la actualidad, de manera general el sentido de este concepto, no ha variado. En realidad podríamos afirmar que este pensamiento está enmarcado en el pensamiento global. Así, para los Estados Unidos de América la movilización "es el proceso de reunión y organización de recursos nacionales para apoyar los objetivos nacionales en tiempo de guerra u otras emergencias" (Joint Publication 4-05, 2014).
En el Perú, a pesar de haber tenido conflictos externos, guerra contra el terrorismo y emergencias de gran magnitud, la movilización nacional nunca se ha puesto en práctica bajo los términos del Decreto Ley N° 23118 o de la Ley N° 28101, lo cual no significa que una ley de esta naturaleza no sea útil. Todo lo contrario, la seguridad de la nación depende primordialmente de medidas preventivas, y las disposiciones de la actual Ley de Movilización Nacional son precisamente actividades de salvaguarda ante la posibilidad del agotamiento de medios para enfrentar situaciones de emergencia.
La Ley N° 28101, a pesar de haberse formulado con anterioridad a la publicación del Reglamento de la Ley N° 26889, Ley Marco para la producción y sistematización legislativa, tiene la estructura apropiada, distinguiéndose claramente las disposiciones generales y las partes sustantiva, procedimental y final que debe observarse en toda Ley. Es así que considera los siguientes títulos: Generalidades, el proceso de movilización y desmovilización, organismos y responsabilidades, recursos de la movilización, dechos y retribuciones, infracciones y sanciones, financiamiento y ejecución de la movilización, y, disposiciones complementarias, transitorias y finales.
La ley propiamente contiene precisiones legalmente aceptables y acordes con nuestra realidad, sin embargo en lo que se ha fallado es en la implementación. Las etapas de planeamiento y preparación han sido soslayados en todos los niveles, empezando por los planes, empadronamientos que no se han tomado con seriedad, quizás porque a la hora de la emergencia, las Fuerzas Armadas han asumido el problema con sus propios medios o con apoyo de entidades de manera oficial, aunque sobrepasando las formalidades establecidas en los instrumentos de implementación de la ley.
La falta de asignación presupuestal, ha sido otro gran problema, limitando no, pero si anulando la posibilidad de realizar ejercicios de movilización y demovilización, con lo que se trasmitió un equivocado mensaje a la población, con el riesgo consecuente a la seguridad nacional.
Los contenidos que requieren ser modificados en la Ley N° 28101 son:
- El aspecto conceptual del planeamiento de la desmovilización, que contrariamente a lo precisado en el artículo 11°, debe realizarse en forma concurrente con la etapa de movilización propiamente dicha. No es adecuado, esperar el momento en que se visualiza el término de la movilización para recién pensar en planear la desmovilización.
- Las funciones que corresponden al Consejo de Defensa Nacional (hoy Consejo de Seguridad y Defensa Nacional) deben circunscribirse al máximo nivel del proceso, vale decir: disponer la ejecución de la movilización y desmovilización, la emisión de la directiva nacional y otras disposiciones complementarias que por el nivel sea necesaria la concurrencia del Consejo. Los planes y otros documentos deben ser administrados por la entidad que gestione y articule al Sistema de Defensa Nacional.
- Las sanciones por imponer deben ser claras, por lo que se debe corregir el artículo 36.5
- No es adecuado mantener la posibilidad de doble sanción como lo contempla el artículo 37° de la ley.
Los aspectos de forma que requieren ser modificados, se encuentran relacionados a la actualización de los nombres de las entidades que garantizan el proceso de la movilización, para lo cual es imprescindible que se defina la situación del organismo encargado de la gestión y articulación del Sistema de Defensa Nacional, que se encuentra en el limbo legal por falta de implementación del DS N° 061-2016-PCM.
En consecuencia, para que el proceso de movilización nacional funcione adecadamente es imprescindible primero culminar las etapas pendientes de realizar desde el Ejecutivo, para luego tramitar las modificaciones sugeridas.
Por último será necesario modificar los instrumentos de implementación que hagan del proceso una gestión práctica y útil, y que necesariamente deben encontrarse respaldados del presupuesto correspondiente. Caso contrario este proceso -importante para la seguridad de la nación- seguirá siendo un saludo a la bandera ajena.
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