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jueves, 4 de enero de 2018

NUESTRA INCOHERENTE SEGURIDAD


...Y NUESTRA CONSTANTE INDOLENCIA

Si dicen que Dios es peruano, y pareciera serlo... debemos rezarle más para solucionar nuestras dificultades, pues a pesar de la casi permanente crisis del último año, a pesar de la inexistente articulación del Sistema de Seguridad Nacional (de Defensa, de acuerdo a la Constitución), supervivimos  como nación, aunque en medio de amenazas a la seguridad de todos, que aparentemente solo se combaten en el papel mas no en la vida real. Y por eso a diario seguimos teniendo problemas de inseguridad que afectan la vida ciudadana y de la que solo nos damos cuenta después de cada tragedia.

Nos hemos acostumbrado a las acciones reactivas y parece no importarnos.¿Cuánto dinero perdemos por nuestra falta de previsión? ¿Cuántas vidas colocamos en peligro por falta de articulación y coordinación?

Acaba de renunciar el segundo Ministro de Defensa del gobierno de PPK, gestión presidencial que empezó con el Decreto Supremo N° 061-2016-PCM que fusionó la Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional (SEDENA) al Ministerio de Defensa, lo cual hasta la fecha sigue sin implementarse, pues aún no existe  un órgano dedicado a la tarea de gestionar y articular un sistema compuesto por todos las entidades públicas. La fusión de ambos organismos es una repetición de lo hecho en 2003, sin resultados positivos, pues desafortunadamente los Ministros no desarrollaron acciones en provecho de la Seguridad Nacional, limitándose al ámbito de las Fuerzas Armadas.

El pasado 22 de diciembre se publicó la Politica de Seguridad y Defensa Nacional, aprobada con Decreto Supremo N° 012-2017-DE, la misma que fuera diseñada, formulada y articulada por la desaparecida SEDENA. De hecho hay muy pocas variaciones en el contenido de dicha política nacional, pues su elaboración original obedeció a un trabajo metodológico y articulado; y la realidad nacional -en términos de seguridad- no ha variado significativamente. Ahora hay que hacerla realidad mediante un proceso de implementación, que también fue pautado antes de este ciclo.

Entonces, quien asuma el compromiso de colocarse el fajín de Ministro de Defensa deberá tener en cuenta que su función trasciende a las Fuerzas Armadas o a la gestión de riesgo de desastres (de rectoría de la PCM), de lo contrario seguiremos jugando a "ferrocarril carril carril" abandonando la gestión y articulación del sistema funcional de mayor importancia del Perú (de responsibilidad constitucional del Presidente de la República), que simple y lamentablemente no ha funcionado por falta de voluntad, de conocimiento,  o de tiempo, con la consecuente pérdida de millones de soles (por no enfrentarse adecuadamente a las amenazas), colocándonos en riesgo y peor, con la pérdida de vida de muchos peruanos.

La historia lo juzgará.

martes, 31 de octubre de 2017

LA LEY DE MOVILIZACIÓN NACIONAL

LOS CAMBIOS PENDIENTES EN PROVECHO DE LA SEGURIDAD NACIONAL


La normatividad legal relativa a la movilización nacional empezó a regir en nuestro país mediante la Ley N° 7864 promulgada en octubre de 1933, relacionada a las "medidas destinadas a pasar de la organización de paz a la organización de guerra", denominándose a ellas como Movilización Nacional.

Esta particularidad es incluida recién en una Constitución el año de 1979, en el capítulo referido a la Defensa Nacional y el Orden Interno de la Constitución, estableciéndose que "La ley prescribe los alcances y los procedimientos de la movilización". Posteriormente, días antes de finalizar el gobierno del General Morales Bermúdez, en julio de 1980, se publicó el Decreto Ley N° 23118 precisándose que "la movilización es un proceso permanente inherente a la Defensa Nacional" y que "tiene por finalidad adecuar el Potencial Nacional a los requerimientos de la Defensa Nacional para disponer y asignar oportunamente los recursos necesarios que permitan afrontar situaciones de emergencia que atenten contra la Seguridad Nacional".

El mencionado concepto se mantuvo con el Decreto Legislativo N° 733 de 1991 - de corta duración - que fue derogado por la Ley N° 25415 de marzo de 1992, para  restituir la vigencia del Decreto Ley N° 23118 hasta 2003 en que se promulgó la Ley N° 28101.

La Constitución Política del Estado de 1993, que motivó la actualización de la Ley precitada, con lenguaje parecido a la del año 1979, señala que la "ley determina los alcances y procedimientos de la movilización para los efectos de la defensa nacional". En esa ley, vinculante hasta nuestros días, se conceptualiza que "la movilización es un proceso permanente e integral que consiste en adecuar el poder y potencial nacional a los requerimientos de la Defensa Nacional, a fin de disponer y asignar oportunamente los recursos necesarios para afrontar situaciones de emergencia ocasionadas por conflictos o desastres que atenten contra la seguridad, cuando éstos superen las previsiones de personal  bienes y servicios, así como las posibilidades económicas y financieras".

En la actualidad, de manera general el sentido de este concepto, no ha variado. En realidad podríamos afirmar que este pensamiento está enmarcado en el pensamiento global. Así, para los Estados Unidos de América la movilización "es el proceso de reunión y organización de recursos nacionales para apoyar los objetivos nacionales en tiempo de guerra u otras emergencias" (Joint Publication 4-05, 2014).

En el Perú, a pesar de haber tenido conflictos externos, guerra contra el terrorismo y emergencias de gran magnitud, la movilización nacional nunca se ha puesto en práctica bajo los términos del Decreto Ley N° 23118 o de la Ley N° 28101, lo cual no significa que una ley de esta naturaleza no sea útil. Todo lo contrario, la seguridad de la nación depende primordialmente de medidas preventivas, y las disposiciones de la actual Ley de Movilización Nacional son precisamente actividades de salvaguarda ante la posibilidad del agotamiento de medios para enfrentar situaciones de emergencia.

La Ley N° 28101, a pesar de haberse formulado con anterioridad a la publicación del Reglamento de la Ley N° 26889, Ley Marco para la producción y sistematización legislativa, tiene la estructura apropiada, distinguiéndose claramente las disposiciones generales y las partes sustantiva, procedimental y final que debe observarse en toda Ley. Es así que considera los siguientes títulos: Generalidades, el proceso de movilización y desmovilización, organismos y responsabilidades, recursos de la movilización, dechos y retribuciones, infracciones y sanciones, financiamiento y ejecución de la movilización, y, disposiciones complementarias, transitorias y finales.

La ley propiamente  contiene precisiones legalmente aceptables y acordes con nuestra realidad, sin embargo en lo que se ha fallado es en la implementación. Las etapas de planeamiento y preparación han sido soslayados en todos los niveles, empezando por los planes, empadronamientos que no se han tomado con seriedad, quizás porque a la hora de la emergencia, las Fuerzas Armadas han asumido el problema con sus propios medios o con apoyo de entidades de manera oficial, aunque sobrepasando las formalidades establecidas en los instrumentos de implementación de la ley.

La falta de asignación presupuestal, ha sido otro gran problema, limitando no, pero si anulando la posibilidad de realizar ejercicios de movilización y demovilización, con lo que se trasmitió un equivocado mensaje a la población, con el riesgo consecuente a la seguridad nacional.

En los años transcurridos desde la concepción de la necesidad de prepararnos para afrontar situaciones de emergencia - vía movilización nacional -que son casi los mismos años desde la creación del Sistema de Defensa Nacional, sus componentes son prácticamente los mismos, variándose particularmente la ubicación del ente técnico, hoy no definido en razón de no haberse implementado el DS N° 061-2016- PCM que -entre otros- fusionó a la Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional al Ministerio de Defensa (algo que también se hizo en 2003, sin resultados positivos).

Los contenidos que requieren ser modificados en la Ley N° 28101 son:
  • El aspecto conceptual del planeamiento de la desmovilización, que contrariamente a lo precisado en el artículo 11°, debe realizarse en forma concurrente con la etapa de movilización propiamente dicha. No es adecuado, esperar el  momento en que se visualiza el término de la movilización para recién pensar en planear la desmovilización. 
  • Las funciones que corresponden al Consejo de Defensa Nacional (hoy Consejo de Seguridad y Defensa Nacional) deben circunscribirse al máximo nivel del proceso, vale decir: disponer la ejecución de la movilización y desmovilización, la emisión de la directiva nacional y otras disposiciones complementarias que por el nivel sea necesaria la concurrencia del Consejo. Los planes y otros documentos deben ser administrados por la entidad que gestione y articule al Sistema de Defensa Nacional.
  • Las sanciones por imponer deben ser claras, por lo que se debe corregir el artículo 36.5
  • No es adecuado mantener la posibilidad de doble sanción como lo contempla el artículo 37° de la ley.


Los aspectos de forma que requieren ser modificados, se encuentran relacionados a la actualización de los nombres de las entidades que garantizan el proceso de la movilización, para lo cual es imprescindible que se defina la situación del organismo encargado de la gestión y articulación del Sistema de Defensa Nacional, que se encuentra en el limbo legal por falta de implementación del DS N° 061-2016-PCM.

En consecuencia, para que el proceso de movilización nacional funcione adecadamente es imprescindible primero culminar las etapas pendientes de realizar desde el Ejecutivo, para luego tramitar las modificaciones sugeridas. 

Por último será necesario modificar los instrumentos de implementación que hagan del proceso una gestión práctica y útil, y que necesariamente deben encontrarse respaldados del presupuesto correspondiente. Caso contrario este proceso -importante para la seguridad de la nación- seguirá siendo un saludo a la bandera ajena. 

martes, 1 de septiembre de 2015

ROL DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL EN LA SEGURIDAD NACIONAL


ELEMENTO CLAVE PARA QUE   LA CONSTITUCIÓN   POLÍTICA DEL ESTADO NO SEA LETRA MUERTA
La seguridad nacional es un asunto que preocupa a  todos los peruanos, pues es una situación que se debe alcanzar plenamente para facilitar las actividades de desarrollo que coadyuven a la consecución del progreso y el bienestar de la población.

Los esfuerzos de todo Estado no deben descuidarse en este aspecto, fundamental para el diario devenir de la vida nacional. Lo entienden así los gobernantes de las sociedades más avanzadas, sin importar el hecho que todas han tenido que pasar por una fase de entendimiento, en la que se aprendió la necesidad que el Jefe de Estado cuente con los elementos necesarios para tratar y decidir los asuntos de seguridad nacional.

Los Estados Unidos de América, antes de llegar a ser uno de los países más adelantados a nivel global en el desarrollo de un Sistema de Seguridad Nacional, también tuvieron que pasar  por un proceso de adecuación, a partir de la creación del Consejo de Seguridad Nacional (y su staff), tomando a este organismo – incluso por el propio Presidente en 1947– como una “sospechosa imposición del Congreso”.

En nuestra realidad nacional, el asunto de la seguridad nacional comúnmente ha sido relacionado como materia de militares, razón por lo que la mayoría de los gobernantes, sin formación en seguridad o defensa nacional, soslayaron la importancia de profundizar la implementación del Sistema de Defensa Nacional establecido en la Constitución Política del Estado.


ANTECEDENTES

Origen                    

En el año 1969 mediante Decreto Ley N° 17532, Ley Orgánica de la Presidencia de la República, se determinan los organismos consultivos y de apoyo dependientes de la Presidencia de la República:

-        El Consejo Nacional de Desarrollo Económico y Social
-        El Instituto Nacional de Planificación
-        El Consejo de Defensa Nacional
-        La Secretaría de Defensa Nacional
-        El Servicio de Inteligencia Nacional
-        El Comité de Asesoramiento del Presidente de la República

En dicha norma legal, se estableció que el Consejo de Defensa Nacional era responsable de orientar la conducción de la política de seguridad integral del Estado y que la Secretaría de Defensa Nacional planifica la Defensa que demanda la obtención de los objetivos nacionales en el campo de la Seguridad Integral.

Diez años después, en 1979, a propuesta de la Secretaría de Defensa Nacional, se emite el Decreto Ley N° 22653, Ley del Sistema de Defensa Nacional, primer dispositivo legal de la historia republicana que norma la estructura institucional de un sistema tan importante, considerando que “el bienestar general de la población se alcanza dentro de una situación en la que esté garantizada la Seguridad Integral del Estado”. La ley prescribió los componentes del Sistema, sus atribuciones y responsabilidades, determinando que el organismo de más alto nivel de decisión en el Sistema, es el Consejo de Defensa Nacional.

En esta norma legal, la Secretaría de Defensa Nacional tenía como funciones:

-        Asesorar al Consejo de Defensa Nacional y a su Presidente


-        Concebir, planificar y proponer al Consejo de Defensa Nacional los Objetivos y la    Política de Defensa Nacional, así como las previsiones y acciones que garanticen la seguridad del país.

-        Coordinar el planeamiento de la Defensa Nacional de acuerdo con la política aprobada por el Consejo de Defensa Nacional; y

-        Participar en la formulación y difusión de la Doctrina de Defensa Nacional.
 


 
Cambios de dependencia de la Secretaría de Defensa Nacional en la estructura del Estado

En setiembre de 1987, se publica el Decreto Legislativo N° 441, Ley Orgánica de la Secretaría de Defensa Nacional que hace que este organismo ya no sea dependiente del Presidente de la República, sino del Ministerio de Defensa.

Con la dación de otro Decreto Legislativo, el N° 743 publicado el 12 de diciembre de 1991, se establece que la Secretaría de Defensa Nacional es el organismo encargado de la concepción, adopción y planeamiento integral de la Defensa Nacional, y de la coordinación, supervisión y orientación de la ejecución de las acciones en los Campos de Acción No Militares, la formulación y difusión de la doctrina de Seguridad y Defensa Nacional; y además formular , planificar y proponer al Consejo de Defensa Nacional los Objetivos y Política de Defensa Nacional (obviamente incorporando el campo militar), prescribiéndose  que constituye un Pliego Presupuestal autónomo dentro del Sector de la Presidencia del Consejo de Ministros. 

Cierre de la Secretaría de Defensa Nacional por absorción a  Ministerio de Defensa reestructurado

Un dispositivo legal adicional, producto de la reforma del Sector Defensa, que  “se inició con la creación del nuevo Ministerio de Defensa, órgano del Poder Ejecutivo encargado de diseñar, ejecutar y supervisar la Política de Defensa y de cumplir dos roles fundamentales: Constituir un instrumento de control democrático de las Fuerzas Armadas; y garantizar su apropiado funcionamiento como fuerza militar”, precisa, que “en este sentido era necesario dotar al Ministerio (de Defensa) de una estructura orgánica moderna y eficiente”, que se llevó a cabo con la Ley Nº 27860 Ley del Ministerio de Defensa de 11 de noviembre de 2002, creando los Despachos Viceministeriales de Asuntos Administrativos y Económicos y, de Asuntos Logísticos y de Personal, e  integró como órganos de línea al Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y a la Dirección General de Política y Estrategia, en reemplazo de la Secretaría de Defensa Nacional.

En julio de 2007, la Ley N° 29075  dispone que la Dirección General de Política y Estrategia, deje de ser un órgano de línea, pasando a depender del Viceministerio de Políticas para la Defensa, lo cual en la práctica minimizó sus responsabilidades, y redujo su alcance nacional.


Creación de la Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional

Con  el Decreto Legislativo N° 1129, Decreto Legislativo que regula el Sistema de Defensa Nacional, emitido el 06 de diciembre de 2012,  se redefinieron importantes alcances relativos a la Seguridad y Defensa Nacional, como son:

-        El Sistema de Defensa Nacional es el conjunto interrelacionado de principios, normas, procedimientos, técnicas, instrumentos y elementos del Estado, cuya finalidad es garantizar la Seguridad Nacional mediante la concepción, planeamiento, dirección, preparación, ejecución y supervisión de acciones en todos los campos de la Defensa Nacional.

-        El Sistema de Defensa Nacional es presidido por el Presidente de la República y está compuesto por:

§  El Consejo de Seguridad y Defensa Nacional;

§  La Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional - SEDENA;

§  La Dirección Nacional de Inteligencia, ente rector del Sistema de Inteligencia Nacional; y,

§  Los Ministerios, Organismos Públicos, Gobiernos Regionales y Locales.

-        También se establece que el Sistema de Gestión de Riesgos de Desastres, el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana y los otros Sistemas Administrativos y Funcionales del Estado, coadyuvan al mejor cumplimiento de la finalidad del Sistema de Defensa Nacional.

El Decreto Legislativo N° 1131, Decreto Legislativo que crea la Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional, emitido en la misma fecha del Decreto Legislativo N° 1129,  establece que  esta entidad es  un organismo público ejecutor, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, responsable de la gestión del Sistema de Defensa Nacional, con competencia en todo el territorio nacional; y que articula el funcionamiento del citado Sistema con las entidades que lo conforman.


IMPORTANCIA DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL PARA QUE FUNCIONE EL SISTEMA DE DEFENSA NACIONAL

El Sistema de Defensa Nacional, es tal vez el sistema funcional más grande e importante de nuestro país; sin embargo desde su creación en 1979,   nunca fue implementado, nunca fue articulado y consecuentemente, por esta grave omisión, se ha tenido expuesta a la deriva la seguridad del pueblo peruano. De  allí que, los fenómenos de terrorismo, narcotráfico y todos los delitos conexos a ellos, que tuvieron sus primeras incidencias en la década de los 80, aún amenazan a la seguridad nacional.

Hoy en día la seguridad nacional se ve afectada por la delincuencia común, tráfico de armas, tala ilegal, trata de personas, lavado de activos, minería ilegal e informal, contrabando, tráfico ilícito de drogas, terrorismo y sus órganos de fachada, corrupción; y podría ser vulnerable  al ataque de sus sistemas informáticos y comunicaciones,  su economía, medio ambiente y recursos naturales. A todo ello, no se puede dejar de mencionar los posibles intereses de agentes extranjeros, que incluso – aunque negado hoy – puedan afectar la soberanía, independencia  e integridad territorial.

El lector, podrá preguntarse ¿Acaso, no existen organismos que se encarguen de atender a todas estas actividades que afectan al Perú? Y claro que –  en su mayoría – existen. Sin embargo, los esfuerzos están dispersos y se ha venido actuando sin las adecuadas coordinaciones, incluso con acciones que podrían considerarse que se han realizado a espalda de los intereses o conocimiento de la propia población. Por esta razón, la Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional ha recibido la importante tarea de articular el funcionamiento del Sistema de Defensa Nacional con las entidades que lo conforman, vale decir con todas las entidades públicas existentes.

Los componentes del Sistema de Defensa Nacional, se sirven de las Oficinas de Seguridad y Defensa Nacional, para ser el nexo funcional con la SEDENA. Estas Oficinas, desafortunadamente no estaban ni capacitadas ni implementadas e incluso – muchas de ellas – desarrollaban tareas ajenas a sus funciones, situación que está siendo subsanada por la Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional, a través de diversas jornadas de capacitación realizadas en Lima como en las diferentes regiones del país.

Para que el Sistema de Defensa Nacional empiece a funcionar adecuadamente, es imprescindible disponer de una política pública de Seguridad y Defensa Nacional, la cual explícitamente como tal, no existe, lo cual explica el motivo por el cual el sistema  no ha podido ser implementado. Veamos:

En el año 2004, el Ministerio de Defensa, a través de la Dirección General de Política y Estrategia (que reemplazó a la antigua SEDENA) propuso la “Política de Estado para la Defensa y la Seguridad Nacional”, la cual fue aprobada con Decreto Supremo N° 001-B-2004-DE-SG[i]. Lamentablemente esta política, que constituía un anexo del DS anterior, nunca fue publicada, toda vez que su texto tiene el carácter de secreto[ii]. Obviamente, si el texto de la Política es secreto, no puede ser un documento público, ergo no constituye una política pública, y por lo tanto constituye la causa principal por la que durante tantos años, el Sistema de Defensa Nacional no  haya podido funcionar adecuadamente.

Con  la promulgación del Decreto Legislativo N.° 1129, que regula el Sistema de Defensa Nacional, se busca incorporar a las políticas de gobierno, la reforma del Sistema de Defensa Nacional con el objeto de fortalecer su constitución y funcionamiento para que permita promover el desarrollo del país y garantizar la seguridad de la Nación, así como la plena vigencia de los derechos fundamentales, el bienestar de la población y la consolidación del estado constitucional de derecho; todo lo cual contribuye a la paz, al desarrollo integral y a la justicia social.

La Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional, en cumplimiento de los Decretos Legislativos N| 1129 y 1131, así como con la finalidad de atender la necesidad pública de plantear soluciones articuladas que permitan garantizar la Seguridad Nacional, efectuó el proceso de formulación de la Política de Seguridad y Defensa Nacional basada en la concepción del enfoque multidimensional de la Seguridad Nacional, la condición de no emitir una propuesta de carácter clasificado, y con la proyección de disponer de una política pública que sea aplicable en todos los niveles de gobierno.

 Este proceso contó con la participación de las entidades públicas del Poder Ejecutivo, así como también de entidades privadas, materializada a través de reuniones de coordinación, consulta, talleres de trabajo y visitas a las diferentes regiones del país que permitieron - no sólo exponer el método científico que la sustenta, sino también  - socializar su contenido. La propuesta, una vez aprobada constituirá en el elemento fundamental para que el Sistema de Defensa Nacional, se implemente y articule como corresponde a un país que va en camino de incorporarse a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y consecuentemente al primer mundo.

A partir de la aprobación de la Política de Seguridad y Defensa Nacional, se podrán desarrollar apropiadamente  los otros procesos de la Seguridad y Defensa Nacional con la participación no sólo los 19 ministerios, sino también con otros 21  Organismos Públicos adscritos a los sectores, así como con los 25 gobiernos regionales, a los que se irán sumando los gobiernos locales de mayor importancia y trascendencia nacional.

Esta labor de articulación, nunca antes realizada, actualmente se encuentra en su fácil inicial, pues la Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional, como parte de sus acciones,  ha desarrollado los modelos adecuados que están siendo incorporados en la gestión pública nacional, los que permitirán que en los próximos años el Sistema de Defensa Nacional, exista de verdad, y funcione en provecho de la seguridad de todos los peruanos.

La Seguridad Nacional, no se trata pues de un tema de militares. Esa concepción, resulta hoy totalmente anacrónica, de allí la importancia de la aprobación e  implementación de la  Política de Seguridad y Defensa Nacional, que contempla la seguridad nacional de manera técnica, real, con enfoque multidimensional; y que ha sido formulada teniendo como norte a las Políticas de Estado establecidas en el Acuerdo Nacional, así como al Plan Estratégico de Desarrollo Nacional; lo cual ha facilitado que vislumbre soluciones sistémicas a los múltiples problemas que afectan a la seguridad de la persona humana y del propio Estado; problemas  que por largos años no han sido tratados en forma coordinada, porque sencillamente el Sistema solamente existía en el papel y no se disponía de entidad alguna encargada  de articularlo.




[i] Diario “El Peruano” de 10 de marzo de 2004
[ii] Art 1° del DS N° 001-B-2004-DE-SG